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由于欧盟基础条约是授权性质的框架协议，它只是在原则上地规定了共同体的任务和目标，确定了共同决策的范围，至于具体如何完成条约提出的任务则授权欧共体机构通过制定二次立法来完成。从整体上看，整个欧盟法律体系存在着大量法律漏洞和模糊区域需要二次立法加以明确和补充。而欧共体二次立法决策的效率过于低下，因此无法全面满足欧共体社会关系的发展对法律规范不断扩张的需求。[ 14 ]二次立法的立法效率低下与法律秩序巨大需求之间的强烈反差使得欧共体在50多年来的发展中，在司法解释的具体操作中，充分发挥其司法能动性能动地创设法律规范，填补欧共体基础条约的漏洞并补充二次立法的不足。初步裁决制度便是欧洲法院实现司法能动性的重要手段之一。欧洲法院在维护共同体法统一适用的旗号下，对初步裁决制度进行了一系列的扩展，这不仅保证了欧共体法的权威，同时也使得欧盟法更好的适应了不断变化着的客观形势，保证了欧盟法在全欧共体范围得到了统一适用。
1、初步裁决范围的扩大。
《欧共体条约》并未规定可以被提请初步裁决进行解释和有效性判断的欧共体法令的种类，但是在欧洲法院的司法实践中，任何欧共体法令，无论是否具有直接效力，都可以成为成员国提请欧洲法院解释和判断其有效性的对象。这甚至包括那些不具备法律约束力的欧共体法令，如建议、咨询意见等。另外，成员国与非成员国之间的条约明显不属于《罗马条约》的组成部分，但这类条约通常是由理事会签订的，欧洲法院就也把它们看作欧共体机构颁布的法令，因此同样也属于第 234 条范围内的法令。[ 15 ]有的条约是由共同体成员国批准生效的，因而不属于第 234 条规定的共同体机构法令，但是缔约方为了确保条约的统一解释，赋予欧洲法院对条约的解释行使初步裁决管辖权，例如，对《对于民商司法管辖及判决执行的公约》，缔约各方通过单独的议定书把对公约的解释权交给欧洲法院。欧洲法院甚至在Dzodzi[ 16 ]一案中认为，如果成员国某国内法律条文是基于欧共体法而制定，或是参照了欧共体法时，即使该条文与该被参照的欧共体法的目标不完全一致，被参照的欧共体法也可以成为提请解释的对象。总之，凡是诉讼中涉及到欧盟法的事项，欧共体成员国所有法院都可以向欧洲法院请求初步裁决，由唯一权威的司法机构对其进行司法解释。初步裁决范围的扩大，在最大限度上保证了欧共体法在全欧共体范围内的统一实施。
2、请求权的扩展
如前所述，欧洲法院充分发挥司法能动性，在实践中倾向于对有资格提请初步裁决的主体作扩大解释。这在“Van Gend en Loos Case”案[ 17 ]中最能得到体现。在该案中，欧洲法院确认荷兰的某一关税委员会( Tariefcommissie) 构成《欧共体条约》第234条所指的法院或法庭，尽管该委员会只是由几名精通税务的律师组成。欧洲法院在其判决中指出，虽然依照荷兰国内法，该委员会只能被视为一个行政机关而不构成法院或法庭。但是由于该委员会事实上是该国审理有关关税争议的最高权威机构，其判决是终局性的。除此之外，当事人无法寻求其他救济手段。另外，在Vaassens案[ 18 ]中荷兰社会保障法庭（Scheidsgerecht）就该案涉及的某欧共体法律的解释问题向欧洲法院提出初步裁决的请求。该案被告荷兰矿业部委员会社会保障基金认为，由于荷兰社会保障法庭只能提出“无约束力的意见”而不是做出司法判决，因此无权提出初步裁决申请。但欧洲法院在考察了社会保障法庭的组成、法律性质和适用的程序规则后，驳回了被告的意见，确认荷兰社会保障法庭属于《欧共体条约》第234条规定的“法院或法庭”，因此有权提请初步裁决。欧洲法院的理由是：该法庭是一个适用有关的矿业法律审理纠纷的常设机构，并且在审理过程中采取与荷兰一般法庭同样的对抗制诉讼程序；该法庭的主席和成员由荷兰政府中负责矿业行业的部长任命，法庭的程序规则也由该部长制定。这一案件确认了《欧共体条约》第234条所规定的有资格提交初步裁决申请的成员国“法院或法庭”并不局限于成员国的司法机关，还应该包括被授权作出具有司法性质约束力的决定的其他机构。
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