四、建构人大调查机制
人大调查权的完善应以适应我国社会主义民主政治建设和法治建设的进程为基本目标，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是人民行使权力的法定机构。因此，改革必须有利于人大启动调查程序，以解决我国政治生活和社会生活中的重大问题，通过调查权的改革建构人大的调查机制。
我国宪法和法律没有明确地规定人大的调查权，在中国法理念下不利于人大行使这一权力。我国代议制度的历史比较短暂，没有代议制民主的历史资源。因此，需要
宪法有明确的规定，人大要在
宪法和法律规定不明确的情况下行使权力存在较大的困难。西方国家议会的调查权可以从英国的先例中取得理论支持，而不需要通过
宪法作出更加详细的确认，即使这样，欧洲大陆部分国家的
宪法还是对议会的调查权从范围、原则到程序都作了规定，其目的在于使议会行使调查权具有合宪性。我国宪法只规定全国人大组织特定问题调查委员会，调查委员会是临时性机构，不是常设机构，其调查的内容往往是国内发生重大影响的事件。所以特定问题的调查权并不是代表机关完整意义上的调查权，或者说仅仅是调查权的一部分。事实上，代表机关的调查权较多地运用在经常性调查方面，即代表机关的常设或专门委员会针对特定行政部门或者发生与特定行政部门相关事件的调查，其主要作用在于经常监督行政和司法的活动。然而，我国宪法规定了人大的质询权和罢免权，但没有规定人大围绕质询权和罢免权而行使调查权。实践中，人大主要将其它部门已经调查的事实和结论予以认可，人大并没有决定违法事实是否存在以及违法责任的分配等本应当属于人大职权范围内的事务。如果人大通过质询后不对事实进行调查就转入罢免程序，从法律上来讲是违背公正原则的。所以，通过
宪法和法律进一步明确规定人大调查权是极为必要的，从
宪法和法律的规定来看，人大的调查权可以分为三种：一种是特定问题的调查；第二种是经常性调查，即对行政和司法部门是否履行职责和违法的调查；第三种是一般调查，也就是调研，即人大与其职能相关的某些问题进行的收集资料和数据的调查，这种调查不具有“司法性”和强制性，法律可以不作规定。在这三种调查中，前两种是人大调查权的核心部分，由于特定问题调查和经常性调查具有“准司法”的性质，调查将追究行政机关和司法机关及其官员的法律责任，因此
宪法和法律必须对此作出详细的规定，以保障全国人大及常委会有效地行使这一权力。
在明确规定人大及其常委会调查权的基础上，应当对特定问题调查程序进一步具体化，必要的时候可以修改两个议事规则或者制定人民代表大会调查法。如上文所述，议事规则规定主席团、三个以上的代表团以及十分之一以上的代表联名才能提出调查委员会的动议，提出动议后由大会主席团提请大会全体会议决定。这一规定重视了主席团和代表团的作用，但对十分之一以上的代表提出动议则比较苛刻，不利于发挥代表的监督作用。全国人大现有代表二千多人，要由二百多名代表提出动议是比较困难的，地方人大组织特定问题调查委员会的实践也证明，人大常委会提出调查动议的可能性和可操作性较强，由人大代表提出调查委员会的动议几乎不可能，说明法律对组织调查委员会的规定不够全面和科学，应当从发挥代表作用的角度进行适当的修改。
全国人民代表大会组织法规定：“全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会决定。”这一规定实际上将组织调查委员会的程序由人大及其常委会自行决定，但是调查委员会的组成及其运行涉及到许多重要的政治问题，需要由法律来作出规定以便于实施。从实践的角度来看，以下几个问题必须由立法来明确：第一，关于特定问题的范围，即哪些问题的发生需要组织特定问题调查委员会。法律可对特定问题以概括式和列举式相结合的方式作出规定，为全国人大及其常委会组织调查委员会提供法律依据。第二，调查委员会的工作程序。调查委员会调查的问题都是特定问题，这些问题或者是具有全局性的问题，或者是具有重大影响的问题，因此调查委员会必须有相关的权力来获取证据和信息，所以调查程序应当包括辩论、听证、传唤证人、搜集证据等具有司法属性的权力。调查委员会的组成人员主要应当由代表组成，必要的时候可以由司法机关协助。第三，调查委员会报告的效力。调查委员会的性质是临时性委员会，特定问题调查完成后即可解散，但调查委员会的报告在分析资料和证据的基础上，对国家机关应当承担的法律责任必须作出说明，以便于人大根据调查报告作出相应的决定，所以调查报告必须向公众公开，这是人大民选代表机关的性质所决定的，也是人民代表向人民负责的表现。同时，调查委员会的报告对我国立法以及公共管理中存在的问题可以提出建议，全国人大可以对这些建议进行表决并决定是否采纳。第四，调查委员会的法律保障和行使权力的限制。调查委员会对特定问题的调查涉及到立法、执法和司法方面的问题，调查的结果可能会对其它国家机关及其主要官员造成不利影响，因此，有必要对调查委员会及其组成人员提供法律上的保障，包括通过法律规定非经全国人民代表大会决定不能解散调查委员会，调查委员会行使调查权时可以采用必要的司法措施，对抵制调查或者拒不提供证据的公民和法人经过人大常委会批准施加制裁等。当然，调查委员会行使权力时必须遵守
宪法和诉讼法等法律，并具有保守秘密和保障人权的义务。
