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全国人大调查权研究

  虽然宪法没有明确人大有调查权,但从宪法对人大调查委员会的规定以及人大的职权来分析,我国人大的调查权符合其国家权力机关的宪法地位,是人大履行宪法职能所必不可少的权力。
  1、调查权是立法机关固有的权力。
  立法机关制定法律需要对与立法相关的问题有明确的了解,这是不言而喻的。首先,法律要有效地调整社会关系,就必须符合社会情况和客观需要,如果法律的规定不符合实际情况就有可能导致执法困难而难以发挥其功能。其次,已经制定的法律可能不能适用日益变化的社会意识和社会生活,导致法律存在漏洞。
  立法权的行使是代表机关的主要职能,然而立法权的行使必须要有调查权的配合,否则立法权将脱离社会实践,丧失代表机关的崇高地位和应有的权威。从立法权与调查权的结合来看,可以从两个方面来理解人大调查权在立法中的作用:第一,如果发生了某些重大的社会事件,而这些事件可能涉及到法律的执行或者需要制定法律来规范社会生活,那么人大必须掌握足够的信息,以取得可靠的资料来说明产生重大事件的原因及其法律后果,再决定是否修改法律或制定法律。如2003年“非典”产生严重社会影响,对公民的生命和财产构成严重威胁;孙志刚案件所产生的行政执法问题及法律责任问题;佘祥林案件所产生的刑事司法问题;小煤矿的非法开采以及严重的矿难事故。这些事件的发生都产生了广泛而深刻的社会反响,人大作为民选的国家权力机关有义务进行调查并向公众公布调查结果。第二,如果发生了严重的政治事件或者涉及到行政管理的重大社会事件,这些事件的发生可能涉嫌行政部门违法失职或者贪污腐败,那么人大必须按照法定程序决定是否组织特定问题的调查委员会介入事件的调查。其目的在于通过对事件的调查查明政府官员的行为是否应当负法律责任,同时对是否需要完善行政管理体制作出决定。
  我国宪法和立法法规定全国人大及其常委会行使国家立法权,立法法8条对立法权的范围作出了规定,凡涉及到刑事、民事、国家机构以及公民基本权利的事项只能制定法律。全国人大及其常委会在制定和修改法律时必须对国际国内存在的问题有足够的了解,对已经发生的社会问题和政治问题的原因有相关的信息和资料。因此完全有必要运用调查权来获取这些信息和资料。现在的问题是,立法机关的调查是否会与行政部门的调查相冲突,或者说立法机关的调查与行政部门的调查是一种重复调查,这种观点不符合宪法对人大职能的规定。人大调查的问题必须是与其立法权、监督权和重大事件决定权相关的问题,也就是说人大调查是人大作为民选的代表机关履行基本职能所必需的权力。调查事件的真相是人大作为国家权力机关向选民负责的表现,可以提高人大立法和监督的有效性。所以,行政机关对事件的调查不能代替人大的调查。
  2、监督权与调查权不能分离。
  根据宪法,我国各级人大是国家的权力机关,其它国家机关均由同级人民代表大会选举产生,向它负责、受它监督。宪法和地方政府组织法均规定县级以上人大及其常委会有质询权和罢免权。
  宪法将监督其它国家机关的职责授予代表机关,既是西方宪政国家议会的通常作法,也符合我国人大的宪法性质。人民代表大会是民主制机构,代表选民的意志,根据宪政的一般原理,代表机关监督行政机关和司法机关体现了民主政治的价值,即民选的代表机关具有较强的民意基础和政治合法性。英国学者戴雪认为:“大概言之,巴力门中之众民院所有愿望,在长久时期间,必不立异于英国民众所有,至少总不反对选民所有。是何以故?则以能构成众民院的大多数者必能代表全国人民的大多数故。”[14]美国学者德沃金则强调:“在一个运作良好的民主体制中,宪法中设立的民主条件足够能满足司法实践的需要,因而当允许中央和地方的立法者们拥有行使宪法所赋予的权力时就不存在某种不公正性。”[15]同时,民选代表对行政和司法机关的监督是“政治性”的任务和“不偏不倚”态度的最好机制。汉密尔顿在论述参议院对弹劾案的审判权时,对国会作为民主机构在监督其它机关中的不可替代性作用作了一般性论述:政府官员的失职和犯罪是“对某种群众委托的滥用或背离。”“关系所有从政人员政治声誉和政治生命如此深远的群众委托,其重要性和敏感性不言自明的。”如果将弹劾案交给国会以外的机关去审理,“很难设想这些人会以不偏不倚的态度对待其行为需要受审查的人。”[16]


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