全国人大调查权研究
朱福惠
【摘要】调查权是立法机关固有的权力，由于议会调查权的行使能够有效地发挥监督政府的作用，因此，外国宪法和法律都对议会调查权作出规定。我国宪法和法律也赋予县级以上各级人民代表大会组织特定问题调查委员会的权力，同时，
宪法还规定全国人民代表大会有监督权和重大事项决定权，这些权力的行使说明全国人大的调查权具有
宪法依据。由于我国宪法没有明确规定人大的调查权，人大行使调查权的组织和程序也缺乏相应的法律规定，不利于全国人大充分行使这一权力，本文分析了人大调查权难以启动的原因并提出完善调查权的立法建议。
【关键词】调查权；特定问题调查委员会；监督权；
宪法依据
【全文】
一、议会的调查权
调查权(Investigative power)是指法定的国家机关查明相关事实并根据调查的事实追究法律责任或作出决定的权力。立法机关、行政机关和司法机关都有调查权，但不同机关行使调查权的目的和程序不同，立法机关的调查权是与其立法职能相关的权力，我国有学者认为，议会的调查权是指议会为了立法和监督政府工作，组织专门机构对政府行为进行调查的权力。[①]
议会的调查权起源于英国。在中世纪，由于议会监督国王的需要，对国王大臣的违法和失职行为有调查事实的权力，这种权力可以视为议会调查权的开端。在英国，十四世纪时，议会取得批评和监督国王政府的权力，1333年，由于拨给羊毛业的一笔补助金被全部挪用于战争目的，1340年，议会指派了一个委员会调查，这次调查被认为是议会行使调查权的先例。[②]由于议会监督政府的手段主要是质询和弹劾，如1367年议会对王室官员的弹劾。[③]议会为了有效行使这些权力，必须对受质询和弹劾的政府官员的违法事实进行调查，以取得足够的证据。以后，英国议会为了监督国王政府，经常运用调查权来取得行政部门的相关信息和证据，在议会的调查权面前，“即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官员们也将在其调查下颤抖，必须在议会对自己的行为加以说明并且请求议会对自己的过失予以宽恕。”[④]英国议会对行政部门的监督产生的调查权，作为先例被美国所接受。制宪者有意使立法机关成为行政部门的监督者，在费城制宪会议上，乔治•梅森强调国会成员不仅是立法者而且他们拥有质询的权力，查理斯•平克尼列出了一份国会特权的清单，其中包括有权对侵犯议会特权的人处以监禁、对拒绝接受质询的行政官员以藐视国会罪追究其刑事责任。在第一届国会期间，国会对罗伯特•莫里斯在大陆会议期间任财政主管时的行为进行调查，为此众议院组成了由三名成员组成的调查委员会进行调查，参议院则要求总统任命三名专员对此事进行调查，众议院于1791年2月16日向国会提交了调查报告。[⑤]1792年，当时,众议院成立了一个7人委员会,专门调查克莱尔将军在与印第安部落作战时失败的原因。此后,国会调查就成为美国立法和行政关系中经常化的现象。[⑥]晚近美国国会对水门事件、伊朗门事件以及9.11恐怖袭击事件的调查均产生了重大影响。
在宪政条件下，国家机关行使的权力必须要有
宪法依据。国外议会调查权的
宪法规定可以分为三种情况：一种是
宪法不对议会调查权作出明确的规定，而通过法院的
宪法解释阐明议会调查权的合宪性。如美国宪法没有规定国会的调查权(Congressional Investigative Power)，有学者认为国会调查权的行使必须与其法定的工作任务相关，或者符合其立法意图。[⑦]因此，国会的调查权隐含在
宪法条文中，是国会履行立法权所固有的权力。美国联邦最高法院对国会的调查权予以支持，最高法院在肯定国会拥有调查权的同时,也指出调查权的行使不能破坏三权分立的原则,更不能侵犯个人自由。1881年,最高法院在科尔本诉汤普逊一案的判决中提出：国会有调查权,但是,调查事项应限于国会的立法权范围,而且调查权的行使不能破坏三权分立的原则。[⑧]第二种是在
宪法中明确规定议会的调查权，
宪法在规定议会的组织和职权时，对议会的调查权作出了规定。如西班牙
宪法第
76条规定，众议院和参议院(在一定情况下两院联合)可以任命调查任何公共事务的委员会。希腊
宪法第
68条第2款规定，议会根据议员的要求决定设立由议员组成的各种调查委员会。意大利
宪法第
82条规定，各院可以从本院议员中任命一个调查委员会，该调查委员会与司法机关相同的权力和限制进行调查和研究。葡萄牙
宪法第
181条规定，议会依照议事规程设立各类议会委员会，并可成立调查委员会或其它专门委员会。瑞典王国政府组织法第十二章第6条规定，议会应当选出一名或数名督察专员，负责根据议会的指示对公务员执行法律与其它法规的情况进行监督。第三种是
宪法没有规定议会的调查权，议会的调查权由
宪法惯例创设或由法律作出规定。如英国议会的调查权和调查程序由议会法规定。
