我国城中村改造现状与对策——以珠海市为例
李应利;罗欢;李爱新;杜凤娟;周洁枝
【全文】
一、珠海市城中村改造的背景与政策
珠海市被誉为适合人类居住的“花园式”城市，但其与所有快速发展的新兴城市一样，城区中的26个行政村，像“城市肿瘤”散落在城区范围内。在这里，脏、乱、差汇聚，黄、赌、毒蔓延。2000年4月14日，一场特大暴雨袭来，各城中村受淹，2人死亡，直接经济损失达1.4亿元。珠海市委、市政府痛下决心：改造城中旧村，建设文明社区。为了更好地做好城中村改造的工作，珠海市成立了“珠海市城中旧村改造文明社区办公小组”，专门负责城中旧村改造的工作。需要改造的26个城中旧村，全部位于香洲区。总占地面积约300万平方米，需动迁人口近20万。珠海市从2000年6月开始策划城中村改造工作，计划用3年多的时间集中力量全部完成。从2000年开始，珠海市围绕着“改造城中旧村、创建精品社区”的总目标，高起点、高标准改造城中旧村，取得了可喜的成绩，成为全省推进城中村改造的典范。目前，列入改造计划的26个行政村，已有22个确定了开发商，16个开始拆建，8个文明社区竣工移交，10.51万平方米回迁房交付使用，961户旧村居民喜迁文明、安全、环境优美的现代城市家园。
珠海市在城中村改造过程中采用的政策如下：
1、在进行城中村改造过程中，珠海市政府没有直接投资入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资旧村改造。珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是“拆一免二至三”，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆1平方米的房屋，可免交2-3平方米建筑面积的地价，并免减相应的报建等费用，确保开发商获得25%以上的合理利润。开发商的开发总量中，1/3用于旧村民回迁，另外2/3作商品房经营。
为引入有实力的开发商，珠海市采用公开招标的办法，不分开发商来自哪里，一律对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。
为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入“规划最优”概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。通过政策借力改造“城中村”，是珠海开展“城中村”改造的重要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。
2、为了调动村民的积极性、争取村民的支持，珠海市在国家和省拆迁法规规定的范围内，制定有利于村民的拆迁政策。旧村居民所有合法房屋按建成年份以1：1至1：1.2的面积比例进行补偿；拆迁期间旧村的安置费及原有房屋的出租收入，由开发商补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入规划、改造，土地升值收益由村集体、村民和开发商共享；集体经济组织改为股份合作公司，股份具体量化到旧村村民个人，解决旧村村民转为居民的后顾之忧。
3、为了能够进行大规模、高档次的“城中村”改造，同时为了培育新的房地产市场，珠海市决定3年内在城区不再新批房地产用地，为城中村改建腾出市场空间。城中村改建产生居民回迁房300多万平方米，另外还将产生近600万平方米商品房，没有市场保证是无法推进的。据有关部门测算，珠海市这一优惠政策，土地收益方面将减少40-50亿元，政府虽然没有直接投入，但实质上政府让出巨大利益给旧村村民和开发商来推动改造。
二、珠海市城中村改造中出现的问题
虽然珠海市在城中村改造过程中采取了各种优惠的政策，但由于城中村改造牵涉的村民人数众多，涉及到各方面的利益，所以在城中村改造过程中还是出现了一系列的问题：
1、土地所有权问题
在所有房屋进行拆迁或征收之前，土地所有权都是首先应该弄清楚的问题。而在调查中发现，百姓对土地征收和城市房屋拆迁的概念不清被混为一谈，有的政府官员和开发商也对两者摸棱两可，称征地拆迁工作云云。其实二者有本质的区别，不是一个法律概念。
根据《
土地管理法》规定，“土地征收是指国家为了公共利益的需要，运用国家强制力，按照法定程序将一定范围农村集体土地的所有权转为国家所有权，并依法对被征收土地的原权利人给予补偿的活动”，由此可知，进行征收的土地的所有权是属于集体所有。
而根据《城市房屋拆迁条例》第二、第三、第四条规定可知，城市房屋拆迁是指为了实施城市规划、旧城区改造，运用国家强制力，组织在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并对原房屋权利人给予补偿、安置的活动，进行拆迁的房屋是属于国家所有。
夏村、山场的房屋土地均属于集体所有，因而适用的是《
土地管理法》里的“征收”，而非《城市房屋拆迁条例》里的“拆迁”，由此可见，在先前出现的许多关于所谓的“房屋拆迁”都是法律适用的错位，从而成为出现城中村改造的一系列问题的根源。
2、补偿问题
保护公民享有的私有财产权以及保护物权人享有的物权，从根本上来说，需要建立和完善相应的法律制度，其中最重要的一项法律制度是补偿制度，而补偿制度的核心是补偿金数额的确定。国家标准《房地产估价规范》对于征地和房屋拆迁补偿估价，仅有六条原则性的规定，没有给出相应的技术路线和方法，更没有从充分保护被拆迁人的私人财产权的角度建立拆迁估价基础理论。自2004年1月1日起施行的
建设部颁布的《城市房屋拆迁估价指导意见》，在拆迁估价机构的选择、拆迁评估纠纷的调处、被拆迁房屋性质和面积争议的处理等方面做出了明确的规定，有助于规范城市房屋拆迁估价行为，从而维护拆迁当事人特别是被拆迁人的合法权益。但是，《
城市房屋拆迁估价指导意见》对于拆迁评估价值标准，以及拆迁估价方法、估价时点和技术路线等方面的规定，《房地产估价规范》也没有在基础上有突破和创新，被征收房屋的村民户得不到合理补偿，法律又没有相应的制度加以规范，无疑是给拆迁补偿带来很大的阻力。
