成功挑战传统司法权限边界的权力滥用基准,在考夫兰及其后的案例中也发展出一些严格的限制条件,使其能够更加充分地回应过度干预行政裁量的批评。如私人必须证明期待是正当的,且损害确实发生了,上诉法院在考夫兰案中就特别注意到考夫兰本人对于不能继续住在MH相当在意,此一事实对她精神上或健康上的打击相当严重。再如尽管主张法院作为两种法益的平衡者,但法院需结合个案中行政决定的内容、公益理由、对于公民的重要性等因素综合考量,并非期待利益恒大于政策改变的公共利益。还有如越权无效的约束,如果要求行政机关维持原政策违反了法定义务,则即使公民能够证明期待是正当的,也不能被法院支持。凡此种种,皆说明,英国法上对实体正当期待的司法审查,是一项复杂且日渐成熟的审查技术。
四、考夫兰案之后,尚未终结的问题(代结语)
在考夫兰案中,上诉法院煞费苦心,试图在尊重行政裁量空间与保障公民期待权益之间找到平衡。通过在判决中引用先例、梳理学说,力主权力滥用标准是区别于wednesbury的一个独立的标准,当公民的实质信赖一旦确立,则法院的任务是在政策改变所追求的公益与公民的期待私益之间取得平衡。然而,经典案例之所以成为经典,不仅仅在于其回答的问题,更在于等待它回答的问题。
考夫兰之后的第一个问题是,权力滥用标准能否使法院担当起平衡者的角色?Elliott认为,wednesbury基准提供了一个分权原则下适当的审查基准,该基准能够提供与权力滥用基准相同强度的保护,考夫兰案不应另辟蹊径。[30]Craig和Schonberg则认为,尽管司法不能限制裁量是分权原则的体现,法院的职责是监督行政机关在国会授权范围内行事,但国会的授权总是不明确的,因此法院总是需要判断和决定对行政机关来说,哪一个目标更具有优先性,哪些因素应当纳入考量,特别是在涉及基本权利的案件中。[31]
Wednesbury是一个解释空间非常广的原则,这一点使得它容纳性非常强,因此,权力滥用标准能否被纳入其中,总是会有争议,但是假若抛开“概念之见”,实质上考夫兰案只是主张一个更强强度的司法审查罢了。上诉法院认为,权力滥用标准所确立的审查强度不存在过度介入行政权之质疑。行政机关改变政策、承诺、提供财产补偿甚至采取过渡性措施、实施过渡条款等等在法院看来都是一种正常的权力行使,是一种事实,一般不会受到审查,但是当权力行使的结果已达不公正,并构成一种权力滥用时,法院当然有职责保证行政权在权限范围内行使。权力滥用不是无限度的司法审查,正如在考夫兰案中,上诉法院多次提到“替代性住所安置”,即医疗机关在衡量关闭MH与考夫兰的承诺时,只考虑到继续支付考夫兰的护理费用,却未给考夫兰提出替代性的安置住所——法院认为承诺的内容也包含这一项,也许权力滥用的界限正在于此,假如,医疗机关已经安排了过渡性措施,也许法院的审查也就到此罢休了。还有一点需要特别阐明的是,正如上文所提到的,权力滥用标准只是一种审查基准,他并非完全取代wednebury在审查行政行为合理性上的地位。在英国公法上,法院适用权力滥用标准还存在很多的前提条件,并不意味着法院可以借此无障碍地干涉行政机关的“内政”。
考夫兰案之后的第二个问题,是权力滥用标准本身的标准问题。这个审查基准被表述为当行政机关背离承诺、政策、惯例欠缺充分的公益支持是如此不公平已达权力滥用,侵害了公民的实质信赖。但它本身并没有提供判断公益是否充分的具体标准。这个质疑像极了对wednesbury的批评。什么样的不公平程度叫做权力滥用?考夫兰并没有提供一个分析的框架。在之后的案例中,尽管适用但解释的话语权仍然在主审法官手中,且在个案中标准不一。
Criag和Schonberg认为,有三种可行的方式可以用来解释权力滥用标准。第一种是采取与wednesbury一样的策略,不对其进行具体化的解释,成为法官自由发挥的工具。第二种是借鉴Cook法官对wednebury基准的表述的转换,将“如此不合理以致没有一个理性的行政机关会作出如此决定”换一种句式表述为“是不是一个理性的行政机关所作出的决定”以更强调审查强度和密度。第三种是引入欧洲法上的比例原则。鉴于比例原则是一个更为精细、更具有可操作性的原则,且在涉及基本权利的案件中发挥越来越重要的作用,因此,索性将权力滥用标准套用比例原则的内容也不妨是一个不错的选择。
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