行政指导之中的合法预期——对泉州工商局实践经验的考察与思考

余凌云

【摘要】以泉州市工商局推行行政指导的实践为观察的标本，在比较日本行政指导相关理论的基础上，分析了合法预期在行政指导中的表现与保护方式。　
　　This article discusses the protection of legitimate expectation involving administrative guidance, by making a survey on the practices of Quan Zhou Industrial and Commercial Management Bureau, and by comparative study of Japanese administrative guidance theories.
【关键词】行政指导；合法预期　
　　administrative guidance; legitimate expectation
【全文】
　　一、引言
　　近年来，“软法”（soft law）的研究进一步带动了人们对柔性执法的关注。对诸如行政指导等非强制手段的研究热情也再度升温。2005年12月24日，中国人民大学宪政与行政法治研究中心与北京大学法学院软法研究中心共同主办了“行政指导与软法研究——以泉州工商行政指导实践为研究样本”学术研讨会。泉州工商行政指导的实践开始为较多的行政法学者所知悉。
　　泉州依山面海，境内山峦起伏，素有“泉南佛国”、“闽南蓬莱”之名。在改革开放、经济发展中，泉州创造了“晋江经验”和“泉州现象”， 成为福建乃至全国发展最快、最具活力的地区之一。 泉州工商局很早就关注到柔性执法，自觉将行政指导揉入工商管理之中，不断探索、敢为人先，走出了“泉州行政指导之路”，在我看来，也形成了颇具特色的“泉州模式”。泉州经验早在2005年就由福建省工商局向全省全面推广，也成为福建省政府2006年推进依法行政的工作要点之一，“泉州模式”也进入了行政法学者的研究视野。
　　由传统的“命令——服从模式”向软法模式转换，逐渐实现硬性执法（hard lawenforcement）与柔性执法（soft lawenforcement）的兼容并蓄，弱化政府规制手段，褪去过多的、不必要的强制色彩，必然要有对称性的补足。否则，就可能失衡。抛开大家都知道的公众参与机制，在我看来，“软法之治”以及柔性执法，其实质是“信息之治”，是“基于信赖的公共治理”。政府通过发布信息的准确性、充分性和可信赖性，来引导相对人有目的的参与；通过强化后者的预测能力，来引导其妥善地预先安排好自己的经济、社会活动与生活，从而实现行政机关对行政状态、目标和秩序的预期。只有政府对相对人发布的信息、作出的意思表示是可以信赖的，并且在法律上能够切实保护相对人由此产生的合法预期（legitimateexpectation），一种对政府未来行为的信赖，才能真正实现上述的模式转换。
　　那么，“泉州模式”在政府诚信方面是怎么做的？如何保证行政指导诚实信用，做到“言而有信”、“一诺千金”？有无争议发生？如何解决？带着这一系列问题，我于2007年7月15日至16日到福建省泉州市参加“推行行政指导服务海峡西岸经济区建设高峰论坛”，并到工商局做了实地调研、座谈。通过与该局领导的访谈，我发现了一些很有意思的现象，对中国实践之中的合法预期有了一些感性认识与新的发现。我一直认为，在中国并非没有合法预期问题，实践中也应该不乏一些解决问题的方式，或许迥异于西方，但效果也许丝毫不亚于西方。只是所有这些，都需要我们细心地去考察、发掘和总结。
　　在研究中，我还大量地引用了日本行政指导的一些研究发现，这主要是考虑到日本行政指导模式对我国相关理论影响至深，是我们的一个最主要的理论来源。追根溯源，或许更能发现问题。而且，通过比对，能够让我们更加直观、深刻地体认到，“泉州模式”的实践，已摆脱日本模式的理论桎梏，契合了本地的社会需求，变成了企业的一种自觉的社会诉求。
　　二、行政指导之中有合法预期吗？
　　1、令人惊诧的现象
　　我的直觉告诉我，在当前整个社会都面临着信用缺失，包括政府诚信缺失的情境下，在行政指导中应该存在着合法预期问题。可是，在泉州与工商局领导的访谈之中，得到的信息却很出乎我的意料，大家似乎不太觉得这是个问题，迄今也没有发生过类似的争议。
　　泉州工商局推行的行政指导主要体现为登记事务教导制、规范经营劝导制、维权兴企引导制、查处违法疏导制。前三项多是以工商管理专业职能为依托，辅导企业办理有关工商手续，帮助企业做大做强。从理论上讲，也会产生合法预期问题。