行政法视野中的民营经济与政府规制改革
唐明良 宋华琳
【摘要】民营经济的发展与政府规制改革关系密切。其中，民营经济的发展及其所带来的经济社会结构变迁，对政府规制和行政法理论实践产生了重要冲击。而政府规制改革则为民营经济发展提供了法治环境，政府采用各种正式的和非正式的政策工具和执行工具来实现规制目的。文章在阐述和梳理基本理论的基础上，以电动自行车为个案，对政府的规制形式和规制程序进行了剖析，并以此为契机展望行政法学的新领域。
【关键词】政府规制；民营经济；规制形式；行政法
【全文】
民营经济的发展及其所带来的经济社会结构变迁，对传统行政法理论与实践产生了重大冲击。一方面，政府规制改革的成果为民营经济的发展起到了助推器的作用；另一方面，民营经济的发展也为政府规制形式选择（行政活动方式选择）以及政府规制程序改革的理论与实践提供了丰富的素材。
一、政府规制改革及其对民营经济发展的总体影响
“规制”一词源于英文的“Regulation”①，它一般是指为实现特定的政策目标，国家和地方公共团体对企业和国民的活动进行的干预和介入。而“规制改革” (Regulatory Reform)则是放松或取消规制，由事前规制型行政向事后监督型行政转变，并创设新的规则，以促进竞争的过程和方式。
自凯恩斯国家干预主义理论将规制作为治疗“市场失灵”的一剂良药之后，无孔不入的强化规制日益导致行政权力的扩张和政府过分介入市场从而成为阻碍市场发展的因素之一。以美国为例，20世纪70年代初“石油危机”爆发后，美国经济一落千丈。当时一些经济学家对美国生产下降的原因作了分析，结论是近一半的因素在于政府规制过多。这一研究结果在 20世纪70年代后半期得到美国政界的广泛认同。② 1996年，美国规制机构发布的规章达到7000多个，规制成本达到6300多亿，尤其是各种名目繁多的规制政策对小企业的负担更为沉重。据当年度美国独立企业联合会对3471家小企业所作的调查结果显示，在小企业所面临的十个最为严重的问题中，“不合理的政府规制”位居第四位。在其他发达资本主义国家，如英国、日本等国，过多的政府规制也都曾一度制约其经济发展。
在这样的背景下，20世纪70、80年代以来，放松规制越来越成为世界各国政府法治理念的主流。在重新反思政府与市场关系的基础上，西方国家兴起了一场以放松规制或者说是寻求放松规制与强化规制的最佳平衡为主题的政府规制改革。主要表现为政府退出市场、退出社会，减少审批，将自由还给个人和社会；政府把直接决策的权力大多数转移到立法机关，减少部门利益法律化的途径，并加强对行政机关规则制定行为的审查，使其基本上只承担执行机构的角色；改变政府权力运作的方式，为实现政府既定政策目标而灵活采用传统形式之外的其他多种行政活动方式，并更倾向于采用激励型管制和协商型管制；提高政府权力运行的透明度和信誉度，减少寻租，强调公行为改变的可预期性和公民的信赖保护，降低行政行为的成本和风险等等。
我国也是一个管制大国，无所不在、无所不管、无所不包的全能政府的形成，与市场失灵无涉，更多地源于长期以来实行的计划经济的惯性和本能。政企不分、政府角色错位以及对市场过度干预已成为阻碍市场经济发展的一个障碍，同时也引发了腐败、权力滥用等社会性问题。在我们的调研中，上述观念更得到了验证：有相当一部分民营企业认为现在的政府规制仍然过多，许多不合理的规制使民营企业负担重重。③
因此，在我国，为促进市场机制的有效运作，促进民营经济的健康发展，也必须进行政府规制改革，在遵循放松规制的主流理念之同时，又要运用恰当的规制手段努力克服市场经济所带来的公共产品分配、社会公正等等问题。应该说，《
行政许可法》的出台和实施秉承了世界范围内“放松管制”(Deregulation)的趋势，该法第
13条明确列举了4种可以不设定事前管制型的行政许可的事项。在《
行政许可法》放松管制的理念与规则下，中央政府大幅度削减许可事项，国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室先后审核了国务院各部门共3674项行政审批项目，报经国务院批准后，对其中的1795项作出了取消和调整的处理。地方政府削减与调整的行政审批事项更是不计其数。事实上，早在2001年，在《
国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》（国发[2001]33号）和国务院行政审批制度改革工作电视电话会议精神的指导下，中国政府就正式开始了行政审批制度的改革，大批的审批项目被取消或者转化成其他管理方式。当然，正如前面所阐述的那样，在放松规制之余，我们还必须为克服市场盲点而在若干领域寻找替代管制手段。
