尽管司法委员会的报告未就受资助作品的版权法律地位提出明确的意见，但却明白无误地表达了这样一个信息，即国会倾向于对“受委托作品”（commissioned works）的“受版权保护性”（copyrightability）作出某些限制。但从1976年到现在，在近30年的时间里，由于联邦机构、政策制定者、立法者和公众对该问题缺乏足够的和必要的认识，使得联邦政府资助的作品继续享有版权保护这一现状并未改变。然而，随着联邦政府资助资金数额的不断增加，受资助的有关科学、技术和医药（Science, Technology and Medicine—STM）领域的科研成果及其出版物的数量也迅速增多，其已经并正在对国家经济生活产生重要影响。而现行的由联邦行政机关以个案处置的方式解决这类作品版权问题的政策和机制已不能适应形势发展的需要。在此背景下萨博向国会提出的法律草案，其用意显然是为了引起立法机关和全社会对此问题的关注。
3. 美国联邦政府科研资金投入和资助情况
自上世纪60年代以来，联邦政府用于科研方面的经费支出一路飙升。1976年后，有关政府资助的研究项目及研究成果的传播和存取在性质和范围上更是发生了很大的变化。其中最显著的变化是科学研究的资助范围和水平。1960年联邦政府的研发经费为89.15亿美元，1976年为202.92亿美元，到2000年增加到696.27美元（参见图一和表一）；而由联邦政府承担债务支付给各类学院大学的研发经费则由1981年44.109亿美元上升到1999年的155.699亿美元（参见表二）。由联邦基金资助完成并发表的研究论文数量也十分惊人，仅以美国国家医药图书馆（National Library of Medicine）的数据库PubMed
收录的论文为例，截止到2004年10月26日，该库收录的受联邦政府公共卫生服务处（Public Health Service）和其他联邦政府机构基金资助发表的科学论文数达1,700,712篇（参见表三）
图一：1980-2000年研发经费（单位：十亿美元）
资料来源：U.S. Census Bureau Statistical Abstract of the United States: 2001-2005
表一：1960-2000年研发经费（单位：百万美元）
资料来源：U.S. Census BureauStatistical Abstract of the United States: 2001-2005
表二：1981-1999年大学研究经费（单位：百万美元）
资料来源：U.S. Census BureauStatistical Abstract of the United States: 2001-2005
表三：PubMed数据库论文受资助类型和数量统计
4．美国学术和图书馆界对现行出版体制的看法
然而，学者和公众似乎并未感到从联邦政府科研基金和发表的学术研究论文数量大幅增加中获得多少好处。一方面，作为科研论文的主要提供者——图书馆由于预算的持续削减和学术期刊价格的不断飙生而不得不减少订阅量；另一方面，学术刊物的出版者面对日益减少的订阅量和研究论文数量的迅速增加所导致的出版成本不断走高而不得不提高刊物的价格以弥补损失。另外，近十年来在出版界迅速蔓延的兼并浪潮也对前述窘境的出现起到了推波助澜的作用。美国学者马克•J• 麦凯布（Mark J. McCabe）在给司法部的一份调查报告中写到：“图书馆考虑购买学术刊物的因素一般有两种：价格和预期利用率。为充实和维持其馆藏，大多数图书馆通常根据某一主题期刊的成本与利用比由高到低进行排列，并按此顺序确定预算资金的投向。多年来，由于购书预算和各主题文献利用率的变化，其馆藏也在不断作出相应调整。近十多年来，由于图书馆预算的增加落后于期刊价格的上涨，导致不少图书馆的藏书受到相当程度的损耗。出版者又如何给它们的期刊定价的呢？商业性和非营利性出版者对此有不同的对策。一般说，后者更注重知识的传播，其定价主要是考虑弥补支出；而前者则主要是追求利润。我们的调查结论是，商业出版者出售刊物的价格确实与该出版商的规模大小有关，而兼并的结果导致价格明显上涨。”
2003年6月，信息存取联盟（Information Access Alliance，IAI）在其发表的白皮书中也指出：“通过减少竞争和提高价格的方式，科技和医药和法律类期刊的出版商们正在迫使图书馆削减订阅量并降低公众对研究信息的获取。出版商一方面收获着较高价格带来的利益（尽管订户越来越少）；而另一方面，学术研究成果的读者群正面临着前所未有的萎缩。出版商之间的兼并如果继续延续下去，那么，那些并未从出版中获得某种补偿的个体研究人员的作品以及其他没有从出版商那里获得报答的人将会遭受进一步损失。实际上，那些为别人的作品提供发行渠道的出版商为追求自身利润正在阻碍作品的发行。”
另据一份由研究图书馆协会（Association of Research Libraries, ARL）、美国大学协会(AmericanAssociation of Universities, AAU) 和高等教育圆桌会议（Pew Higher Education Roundtable）联合发布的报告称：“从1986到1996年的十年间，消费价格指数上涨了44%，学术专著的成本增加了62%，而学术期刊的成本则飙生了148%。”该报告十分明确地将出版商的利润与版权限制以及对存取信息的种种障碍联系起来：“还在商业出版者控制整个出版业以前，要求作者将版权转让给出版者的做法是业界常规。因此，作者并不认为作品的出版会给自己或者所属机构带来直接的经济利益。大多数学者为出版他们的研究成果通常会自愿地——至少在表面上——同意这个不合理的行规。但这样做的结果却是，大学和学院在向教师支付薪水和提供研究所需基础设施等最初费用和成本后，还要被迫为编辑、出版和发行等本应由出版商承担的工作支付昂贵的代价。虽然后部分的开支掩盖了出版的合理成本，但却是出版商获得的利润中增长最快的部分。限制学术信息流动的做法其后果不仅不能抑制价格的上涨，而且也无法禁止商业出版者对已出版的作品的作者——教师利用自己作品所施加的种种限制。”
至于多年来争议颇多的“连续出版物价格危机”（serial pricing crisis）现象，一些学者也将其产生的原因归咎于出版商：“由图书馆员所证实的所谓‘连续出版物价格危机’已经困扰我们多年了。尽管商业出版者们对此矢口否认，但现实却最终确认了这样一个共识：商业出版者和不少学术团体的行为是造成这一现象的主要原因，而其他各种虚假的原因已被排除，如人所共知的货币波动。”
近年来，旨在推动学术作品开放交流的动议相继问世，但似乎效果不大。国外学者最初将阻碍交流的障碍归结为六类：① 学术作品数量的增加；② 由①而导致的编辑责任和周期缺乏保障；③ 现行学术交流体系像是一个封闭的中世纪行会，除仅对圈内少数最著名的学者开放外，其他人无法获取学术信息；④ 独立的学术出版物（independent scholarly publication）被视为另类，其学术质量亦多存疑问；⑤ 缺乏敦促学者们对开放存取尽快采取行动的紧迫感；⑥ 缺乏一个由具有广泛代表性的、多学科的学者和管理者组成的联盟以促进对学术交流体系作出革命性变革。
而美国研究图书馆协会（Association of Research Libraries, ARL）却从经济和法律两个层面指出开放存取目前面临的问题：
在经济方面，迅速上涨的期刊订购价格已严重侵蚀了图书馆、大学和学者为研究和教学所必须的对学术刊物的购买能力。主要表现为：① 1986—2001年期间研究图书馆用于购买连续出版物的经费增加了210%，而同期居民消费价格指数（Consumer Price Indes, CPI）则上涨62%，图书馆花了三倍价钱而实际购得期刊种类增加量不足5%；②1986-2001年期间图书馆为维持馆藏期刊量而不得不削减了9%的图书采购量；按照1986年的采购水平，在过去的15年间研究图书馆少购了90,000册专著；③在电子环境下，图书馆的采访方针已由购买印刷本转变为通过协议获得许可或者购买电子期刊的使用权的模式；④ 实力雄厚的大出版商采用捆绑式销售策略将会使众多只出版某些专题期刊的小出版者被淘汰出局。在这种局面下，图书馆将面临进退两难的境地：要么接受大出版商价格昂贵的‘打包’产品而不论自己是否需要，要么停购；⑤ 市场中可以相抗衡力量的缺乏使得大公司可轻松地从科学期刊的出版中获得丰厚利润。⑥ 兼并和收购限制了竞争，使原本日趋高走的期刊价格形势更加恶化。
在立法和法律方面，几家大出版商除使用许可协议这一手段以保护其出版物内容和利润外，还试图推动立法以扩展对获取版权资料的限制。实际上，出版商们的努力已经奏效。在一些已经生效的联邦法律中就不乏类似的条款。
