行政立法现实困境的关键在于：在行政立法数量日益激增、内容日趋复杂化与技术化的背景下，如何对行政立法进行有效的监督和控制？从最一般的意义上讲，人类已经创造的控制行政立法的方法主要有三种：一是立法控制，即由立法机关规定行政机关行使立法权时必须遵循的标准，行政机关未遵循此等标准而制定的法规范，立法机关可以撤销；二是司法控制，即通过司法审查控制行政立法，确保行政立法不违反
宪法和授权法；三是通过完善行政立法的程序，强化社会公众对行政立法过程的参与控制行政立法。既然是现实困境，当然要立足于中国的现实来分析。就中国现实而言，前两种方法的有效性和可行性都存在问题。由人大对行政立法活动加以监督和控制，路数虽然“正宗”，但是以中国人大的组织力量而言，应付大量的立法活动尚显吃力，而让其承担起繁重而艰巨的行政立法监督职能显然并不现实。由人民法院来进行监督和控制，虽然备受学界推崇，但是由法院对行政立法进行高规格的司法审查，短期内亦恐难以实现。画饼毕竟不能实实在在充饥。因此，我们认为较为可行和现实的方法可能是第三种：通过完善行政立法的沟通和协调程序，强化社会公众对行政立法过程的参与控制行政立法。
通过上述分析，我们基本上可以得出这么一个结论：沟通和协商既可以用于在理论层面上夯实行政立法的合法性基础，也可以在现实层面上指导建构行政立法的民主参与和监督机制。沟通和协商这组概念对于行政立法而言，可能具有极其重要的理论生成意义。
二、沟通与协商机制在行政立法中的引入
沟通，即“使两方能通连”。⑨ 在本质上，沟通是一个多方主体之间进行信息交流的过程。沟通过程的必要性在于，由事物之间的普遍联系性而决定的多方主体之间的行为相关性以及各主体对于行动彼此协调的客观需要。如果各主体之间的行为不具有相关性或者各主体也没有行动彼此协调的需要，那么，沟通就是不必要的。沟通意在实现多方主体之间信息互通，彼此了解，相互理解和谅解，在此基础上协调各自的行动，避免冲突，进而追求彼此合作。协商，即“共同商量以便取得一致意见”。⑩ 协商同样是一个信息交流的过程，即协商必然以沟通为前提或者说协商过程自然包含着沟通过程。不过，协商不只是简单的信息交换，还追求多方主体意志的一致，期望多方主体就某一问题达成共识并在行动时遵循统一的规则。换言之，沟通与协商相比较而言，沟通侧重于告知对方自己的所思所想所为，了解对方的态度、想法，必要时说服对方理解、谅解自己甚至是配合自己的行动，也可以根据综合信息调整自己的行为，避免与对方冲突；而协商则期望通过信息交流、讨价还价过程达成意志一致。
从系统论的角度来看，作为行政立法创制主体的行政机关，必然处在一个复杂的系统中，而且与系统中的其他主体必然会相互影响、相互制约、相互依存。因此，如果行政机关欲通过行政立法完成自己的法定任务，行政立法主体就必须努力协调与其他主体包括立法机关、司法机关、其他行政机关以及社会公众之间关系，特别是在行政立法过程中，应当与其他主体进行充分的沟通与协商。在行政立法中引入沟通与协商机制，具有非常重要的意义：
首先，在行政立法中引入沟通与协商机制，能够强化社会公众对行政立法过程的参与，提高行政立法的民主程度，化解行政立法面临的合法性危机。公众的充分的知情和有效参与，是衡量一个国家或社会是否民主的重要指标，也是在多元化利益格局下有效平衡各种利益的重要手段。而沟通与协商，恰恰就是实现充分知情和有效参与的过程。“政治参与权利所涉及的，是用法律形式对公开的意见形成和意志形成过程加以建制化。这种过程应该以交往形式而发生，而这种交往形式，如我们现在看到的，从两个角度使商谈原则发挥效力。首先，这个原则具有认知意义，即对提议和主题、理由和信息进行筛选，这种筛选使所达成之结果被假定是具有合理的可接受性的；民主程序应该为法律的合法性提供依据。但是，在政治公共领域和议会团体中的意见形成和意志形成过程的商谈性质也具有实践意义，也就是确立一种阿伦特所理解的‘无暴力’的、将交往自由的生产能力释放出来的相互理解关系……商谈的法律制定和交往的权力构成之间的这种相互渗透，归根结底是因为这样一个事实：在交往行动中，理由也形成动机。”(11) 就本质而言，行政立法与民选机关制定的法律一样，涉及对利益或价值的权威性分配。从法的实质正义的角度看，行政立法不仅需要考虑利益协调的问题，还要解决合理手段的问题。因此，在当下利益格局呈多元化情况下，行政立法的过程应当允许各个利益主体共同参与。只有经由各个利益主体进行充分沟通与协商，方能确定具有权威性的最终分配方案；也只有这样的方案，才能获得各个利益主体的共同认可和自觉接受。如此，行政立法面临的合法性危机方能化解。
