论行政立法中的沟通与协商
杨解君 张治宇
【摘要】在行政立法中引入沟通与协商机制，既可以在理论层面上夯实行政立法的合法性基础，也可以在现实层面上指导建构行政立法的参与及监督机制。为充分体现行政立法的民主精神，使行政立法中的沟通与协商常态化，须在公开、参与、听证和协商等方面作出进一步的努力。
【关键词】行政立法；民主；参与；沟通；协商
【全文】
一、行政立法的双重困境
基于防止封建专制复辟和保障人之自主生活的需要，在17、18世纪，西方的法治理念应运而生。法治乃基于人民的同意而进行的统治，它意味着“除经人们同意在国家内所建立的立法权以外，不受其他任何立法权的支配；除了立法机关根据对它的委托所制定的法律以外，不受任何意志的统辖或任何法律的约束”，① 建立在民主基础上的法治有效地解决了公共权力统治的合法性基础问题。因为“法律获得充分的规范意义，既不是通过其形式本身，也不是通过先天地既与的道德内容，而是通过立法的程序，正是这种程序产生了合法性。”② 然而，20世纪中期以降，伴随着行政国家的来临，世界各国行政立法的迅猛发展，在某种程度上已经修正了传统法治国家的构想。
行政立法，从广义上说，是行政机关创制普遍性法律规则的活动，或者是指由行政机关创制的普遍性法律规则。行政机关享有立法权，是由现代立法活动的复杂性、专业性和灵活性所决定的。为了应对复杂的现代社会问题，行政机关绝不能只是简单、机械地充当议会制定法的执行机构，而必须因应时势之需，进行某些创造性的行政活动，“通过行政立法，补充法律的空白内容，加以适当的内容，使法的目的更加具体化，以更好地实现法的目的。”③ 其结果是，今天统治我们的已不再是民选机关基于人民的同意而制定的法律，而主要是由行政机关制定的各种规范。无论是在数量上还是在对人们实际生活的影响程度上，民选的立法机关制定的法律都已经逊色于行政立法，“立法和司法权已经成为行政武库中的主要武器”。④ 尽管行政立法也会受到各种制约和监督，但是在本质上，行政立法仍然是行政机关意志的体现，甚至是行政首长意志的体现。这样一来，在传统法治理论的框架下，“行政立法就是一个不得不予以容忍的祸害”。⑤ 因为人们至少可以从理论和现实两个层面上提出如下的质疑：
第一，人民为什么要服从一个非民意机构制定出来的法律规范，行政立法的合法基础何在？行政立法是否破坏了现代宪政的根基之一——三权分立？
第二，在行政立法数量日益激增、内容日趋复杂化和技术化的背景下，如何对行政立法进行有效的监督和控制？
第一个问题属于行政立法的理论困境，第二个问题属于现实困境。我们有义务正面回应这些质疑，仅仅用“存在的就是合理”之类的思辨性话语来解释也许并不适宜。
