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对行政许可法第八条的批判性思考——以九江市丽景湾项目纠纷案为素材

  (1)的确出自良好行政的愿望,有错必纠,切实落实执法为民的要求。
  (2)惧怕当事人上访,将事态闹大,引起上级机关的关注、不满与压力。最终不但得去解决问题,还落得个领导对其印象不佳。
  (3)担心当事人提起行政复议或者行政诉讼之后,要付出更多的行政成本,包括人力、物力、财力与精力。“得不偿失”。
  对上述原因进行研究,我们会发现,加强对行政机关的执法考评,适当地把上访率与诉讼败诉率作为考量的因素,作为年底“打分”的一项标准和内容,或许是有益的。这能够迫使行政机关真正拿出解决问题的诚意来,而不是敷衍了事、麻木不仁。
  四、被算计了的行政救济
  在九江市规划局《关于撤回2005X0201077~078号<建设项目选址意见书>、2005Y0201056~057号<建设用地规划许可证>、2006G0201364~367号<建设工程规划许可证>的决定》(九规决字【2007】01号)以及九江市建设局《关于撤回360403200610250101/360403200610250201号施工许可证的决定》(九建决字【2007】1号)中,都同样规定:“如不服本决定,可在接到本决定之日起60日内依法向江西省建设厅和九江市人民政府申请行政复议,或3个月内直接向九江市浔阳区人民法院提起行政诉讼。”
  从表面上看,上述撤回决定中对行政救济的告知简直是完美无缺、无懈可击,对行政复议和行政诉讼的受理机关与期限都规定得十分清楚,完全符合法律规定。但是,从横店集团与九江市政府的汇报、交涉情况看,上述规划局和建设局的撤回决定实际上是在执行市政府、市委的决策。这就使得上述告知的救济只是一个“美丽的神话”,一个被“算计”了的、无法兑现的“期票”。或许这种“算计”不是出于有关政府部门的本意,而是因为《行政诉讼法》、《行政复议法》本身规定使然。但就结果而论,的确是把当事人给“算计”了。
  因为,上述撤回决定本身代表了市政府、市委的意见,这使得“向九江市人民政府申请行政复议”变得毫无意义。“自己做自己案件的法官”,复议结果可想而知。而向“浔阳区人民法院提起行政诉讼”,意味着两审都将在九江市境内进行,九江市区人民法院和市中级人民法院能够撤销上述代表着市政府、市委态度的行政决定吗?
  但是,假如东磁公司无法有效寻求行政救济,那么,一旦与九江市政府和有关主管部门谈判失败,就根本无法获得司法的实质性保护。或者退一步说,假如撤回行政许可已成定局、不可挽回,在补偿问题上双方无法达成协议,需要由法院来居中裁断,东磁公司能够得到满意的判决吗?
  这是当前行政诉讼普遍遇到的问题。从法院的实践看,比较有针对性的、也是正在推广实施的解决办法有两个:一是异地交叉管辖;二是指定管辖,提高审级。这两种做法都得到了最高人民法院的首肯。最高人民法院院长肖扬在第五次全国行政审判工作会议上说:“要积极推进行政案件管辖制度的改革和完善,通过加大指定管辖、异地审理的力度,防止和排除地方非法干预,为人民法院依法独立公正审理行政案件提供制度保障。” “行政案件管辖制度的改革,可以起到以较小的代价,解决长期困扰行政审判问题的作用,对于保证人民法院公正审判意义重大。”[14]
  最具有创新意味的是行政诉讼“异地交叉管辖”,它始于2002年台州市中级人民法院,取得较显著的成效之后,由浙江省高级人民法院向全省推广。[15] 但它在实践者看来还是有点“打‘擦边球’的意思”,因为它要连续运用《行政诉讼法》第23条规定,“一收一放”。就是先将有审判困难的案件的审理权收到上级法院,然后又将审理权下放给另外一个下级法院。而按照对第23条规定的正常理解,应该只是单向性、一次性的——要么收上来、要么放下去。但是,这种实践受到浙江省高级人民法院和最高人民法院认可之后,也就自然克服了这种法律依据上的瑕疵,成为法院发展行政法的一个创新举措,取得了合法正当性。
  但是,行政诉讼“异地交叉管辖”迄今只限于中级人民法院以下。从台州的实践看,是针对可能受到干预的行政案件,告诉原告直接到台州市中院起诉,再由中院指定其他基层法院审理。在2006年4月形成的台州市中院规范性文件当中,上述实践的层次格局没有改变,只是将异地管辖案件的范围拓展到所有行政诉讼案件,并赋予原告是否要求异地管辖的选择权。[16] 这种异地交叉管辖模式也在全国第五次行政审判工作会议上得到了肯定。[17]


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