对行政许可法第八条的批判性思考——以九江市丽景湾项目纠纷案为素材
余凌云
【摘要】以流行于英国、欧共体的合法预期为参照，《
行政许可法》第
8条的设计可以说有得有失。有得之处在于对实质性保护的规定，充分体现了中国式的保护路径更加务实、客观。有失之处在于程序性保护杳无踪迹、补偿性保护失之抽象。
【关键词】
行政许可法；政府信赖保护；合法预期
【全文】
一、引言
时光流逝，当我们回顾我国行政法治发展的历程时，我们会说，《
行政许可法》的突出成就之一是初步确立了合法预期（legitimate expectation）制度。[1] 仔细品味第8条，我们会发现，其中所蕴涵的保护方式，不像是有意识地仿效西方的设计作品，更多的是“土生土长”，散发着浓郁的泥土芳香，表达出中国立法者的务实的经验、认识与智慧，但却与西方的合法预期保护方式有某些不约而同的偶合。
那么，在英国、澳大利亚、新西兰等普通法国家和欧共体所流行的合法预期制度是什么样子的呢？至少从我已经阅读到的、为数不少的有关合法预期的英文文献看，对合法预期的保护方式也大致不外乎程序性保护、实质性保护和赔偿（补偿）性保护。而且，在一些权威的英国行政法教科书中，基本上都是在司法审查（judicial review）情境之中介绍合法预期的保护问题，只不过是具体摆放的位置有些差异。[2] 当然，就保护实现的可得性来讲，这些保护可能会向前延伸到行政过程之中，不需要都等到诉讼阶段再提供。我也在不断思考如何从上述角度入手，进一步整合与完善我国已有救济方式。
最近，我碰到一个关涉《
行政许可法》第
8条的行政纠纷案件——九江市丽景湾项目纠纷案，却面临着程序性和赔偿（补偿）性保护的全面失灵，甚至是连行政救济都无从寻求、无济于事，使得实质性保护也成为“空中楼阁”。
大概案情是，2004年元月，横店集团九江东磁房地产有限公司（以下简称“东磁公司”）[3]依法成功竞购位于九江市长虹大道北侧、火车站外广场两侧商住用地，进行房地产开发，项目命名为“丽景湾花园”。竞购地块成功后，东磁公司依法履行项目所需各种手续，包括但不限于：签订国有土地出让合同、缴纳土地出让金、取得《国有土地使用证》、办理项目规划、设计、建设、施工等行政许可手续。项目于2006年11月11日正式动工，截止2007年4月30日，东磁公司已实际投入项目资金13500多万元。
正当该项目在按计划如期实施时，九江市建设局突然于2007年4月30日通知东磁公司，要求暂停“丽景湾”工程施工；2007年6月20日，九江市规划局、九江市国土资源局、九江市建设局又联合下发《关于对停建“丽景湾”建设项目及善后处理意见的告知书》； 2007年6月22日，九江市规划局作出《撤回项目选址、用地规划、工程规划许可的决定》；同日，九江市建设局作出《撤回施工许可的决定》。至此，“丽景湾”建设工程项目被迫全面停工。
本案的争议焦点是撤回许可是否违反了《
行政许可法》第
8条第2款规定，在我看来，九江市政府与有关主管部门的撤回行政许可的举动的确辜负了当事人的合法预期。对此分析过后，我将重点思考：第一，在本案中，为什么政府可以很坦然自信、甚至是满不在乎地问当事人“还想要听证吗”，对听证仿佛闲庭漫步，对结果已稳操胜券？第二，为什么撤回行政许可的决定书中告知的救济，对当事人来说，形式意义胜于实质意义？第三，如果撤回行政许可，补偿能够解决问题吗？我的研究不想纠缠于本案的是是非非，而是想尽可能超越本案，深入到对制度层面的思考。
二、辜负了合法预期
本案中，东磁公司按照政府的招投标方式，竞购位于九江市长虹大道北侧、火车站外广场两侧商住用地。并依法取得了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程施工许可证。对于上述竞标、许可活动的合法性，九江市政府和有关主管部门在正式的法律文本当中都没有予以否认。
