|
值得注意的是，北京市在此次车船税立法并非没有公众参与意识和相关的制度实践。如北京市就其车船税实施办法实际上提供了20天的“公告—评论”程序，接收到大量的公众参与意见。而北京市民的参与意识也不可谓不高，并普遍提到了听证程序是否适用的问题。北京市政府还专门对网民提出的重要问题进行了回应。从形式上讲，北京市的规章制定似乎完全符合行政过程中公众参与的程序要求，因而本不应引起多大非议。但问题仍然是存在的，特别是听证程序是否应该得到适用的问题。由于此次车船税立法涉及税额的大幅度提高，因而影响到特定多数人（有车船登记的人）的重大利益，而且从立法的结果来看，政府方面也基本没有改变自己最初的方案。这样重要的立法事项，仅仅通过“公告—评论”的非正式程序是难以满足公众参与的基本民主需求的，而且也难以形成对政府的必要压力从而将有益意见反映在最终的立法之中。但政府方面的理由却是：车船税是国家制定的，不同于公共服务价格调整，无需提供正式的听证程序。如笔者上文指出的，车船税立法权实际上已经完全配置给行政机关，而北京市政府的立法权并非直接来自人大的授权，而是来自国务院行政法规的授权，属于“二次委任”，因此不是程序应该更少，而是程序应该更多。而且笼统地指称“国家制定”严重混淆了人大立法与行政立法的实体差别和程序差别，是一种缺乏法治观念的表现。我们观察到，这种政府意见根源于我国公众参与程序的制度性缺陷。
在该个案中，公众参与存在程序上的重要缺陷。首先是缺乏法律明确规定的行政程序要求，导致行政程序的选择权完全成为一种行政机关掌握的自由裁量权。由于我国没有一部专门的《行政程序法》，在有关的行政程序立法中又缺乏对于行政机关相对明确的程序要求，因而除非法律明确规定，行政权的本性（专断性和效率性）将倾向于不提供参与程序或只提供非正式程序。本案中北京市民即不享有任何的程序建议权、选择权和异议权，尽管他们在网上征求意见中普遍表达了程序异议。这反映了公众参与过程中公民程序权利的缺失，因而需要一种立法上的“充权”。其次，公众参与缺乏司法审查的保障。按照我国行政诉讼法的规定，对于实施办法之类的行政规章不能提起行政诉讼，因而无论在规章制定中行政机关如何作为，都不可能受到司法权力的监督和追究。更进一步，即使就个案诉讼而言，如果行政机关严格按照该规章进行税款征收，由于行政诉讼需要“参照规章”，因而被诉具体行政行为必然形式合法，当事人不可能胜诉。从美国行政程序法的发展经验来看，强有力的司法审查对于行政程序和公众参与有效性的保障作用是非常重要的。缺乏基本的司法审查保障，公众参与在中国就不仅无法有序展开，而且还常常会产生“参与式疲劳”，逐步磨灭公众的参与理性和参与热情。再次，该案中缺乏专家的参与和专家知识的运用。专家在公众参与中扮演着重要的角色。如果说一般的公众参与可以解决公共行政的信息收集和公共利益方向探询的问题，专家参与所要解决的则主要是具体行政决策的理性程度和技术可行性的问题。尽管不存在明确的分界，但专家与大众确实分享着优势不同的知识系统。如果说行政权的本性要求行政程序的选择权不能完全让渡给公众的话，那么这种选择至少应该听取专家的意见。因而不同的程序将很可能导致不同的结果，专家在程序选择上的意见将可能具有专业性和权威性。此外，政府还应该提供专门的论证会，邀请观点不同的专家集中论证。对于重要的公共问题，一般来说专家与公民或公民组织通常都会事先有所沟通和联系，专家也可能分成不同的意见以支持不同的公民群体。这种现象其实很常见，如很多听证会代表就是专家，或者即使是公民代表，他也极有可能设法获得专家的支持。政府不应该只选择自己“信得过”的专家进行所谓的内部论证，使得专家意见只成为自己的附庸，而是“兼听则明”，提供正式的专家论证会程序，并允许公民代表旁听。这样做的好处在于同时吸纳专家和大众的不同需求和知识优势，并促进专家与大众之间的利益交换和知识沟通，从而减少参与过程的信息偏见和利益偏见，促进行政的公开、透明和自信。
|
