走向综合的行政信赖保护方式
王贵松
【摘要】信赖保护是行政法上的一个重要原则。在两大法系之中，它的保护方式有所侧重。大陆法系常常采用对信赖的实体性保护，具体又分为存续保护和财产保护两种；而英美法系常常采用的则是对信赖的程序性保护，一方面遵循自己表示过的程序，另一方面也为实体上的权益设定程序上的请求权。两大法系的差别根源于其法律文化传统，同时也映射出两者对行政权与司法权关系的不同看法。然而，两大法系朝着不同的方向运行却逐渐达到了相似的目标。信赖保护方式的综合化日渐彰显。这种走向值得我们认真地反思，我们需要在自己的法制传统和体系中仔细掂量。
【关键词】信赖保护原则；实体性保护；程序性保护；行政法
【全文】
“随着现代行政量的扩大、质的复杂化，国民生活对行政的依存性也在增强，国民信赖行政所表明的见解，对此有必要保护。”[①]信赖保护原则就是要在行政主体在变更某行政法律状态之际对其加以限制，以保护行政相对人正当合理的信赖。信赖保护原则彰显着实质法治的精神，在当代逐步引起重视，进而演化为行政法上的一个重要原则。信赖保护原则的研究在我国也依次展开，本文即重点探讨信赖保护的方式，这是信赖保护原则中的核心问题之一。学界在这方面的研究颇为不足，仅有的见解也颇有分歧。这些认识的不同产生于对信赖客体的复杂多样性的不同理解，也产生于对不同法系考察的疏失。概括起来，信赖保护大致有两种类型的保护方式：其一，实体性保护，其二，程序性保护。而从两大法系的保护方式走向来看，它们正在朝着综合化的方向发展。
一、大陆法系的信赖保护方式
信赖的实体性保护，是大陆法系国家经常采用的方法。当然，这并不是说英美法系国家不采用这种保护方式，只是后者采用并不如前者多见而已；也不是说，大陆法系国家对信赖仅有实体性的保护，程序性保护在立法和实践中都存在并发挥着重要的作用。
（一）偏重于实体性保护
归纳起来，大陆法系信赖的实体性保护主要有两种具体的保护方式。一为存续保护，二为财产保护。
1．存续保护
存续保护，又称维持原状，是指行政主体基于信赖保护的目的，不得撤销、废止其作出的授益性行政行为，或对行政行为作出不利于相对人的变更。选择存续保护方式的条件是：将信赖利益与否定原行政行为所欲维护之公共利益进行客观对比，在前者显然大于后者时，不得撤销或废止授益性行政行为。存续违法的行政行为是信赖保护与依法行政原则冲突最为剧烈的一种表现，故而限制较为严格。为贯彻依法行政原则，行政主体发现其行政行为有违法瑕疵时，原则上固然可以依职权加以撤销。但如果因违法行政行为而受益的相对人，对于该违法行为的存续已产生信赖，在衡量比较撤销违法行为所可维护的公共利益后，其信赖值得保护时，则该违法授益行为即不得任意依职权撤销之。[②]下面对存续保护作一个简单的分解研析。
（1）行政处理等具体的信赖客体的不撤销或不撤回
具体的信赖，一般包括行政处理、行政承诺等，它是一种具体的处分行为。对于违法的授益性行政处理的撤销与否，在德国法上也存在着三种态度。第一是原则上否定撤销权，只有公益或者法律上有必要时方予承认；第二，原则上肯定撤销权，但是应受到信赖保护的限制；第三，职权撤销所获得的利益与相对人信赖保护的利益之间进行衡量。[③]笔者以为，承认撤销权，这是形式合法性的要求。但是，这种撤销权的行使不得给相对人造成不公平，否则即违反了信赖保护的实质正义的要求，这也是不允许的。在信赖保护成立之后，信赖的保护方式的选取应该是衡量的结果。在权衡信赖利益与公共利益的基础上，如果信赖利益优于公共利益，原来的信赖客体即不得撤销或撤回。也就是说，撤销或撤回原授益性行政行为的行为将会被撤销，而原授益性行政行为将会存续下来。纵然原授益性行政行为有一定的瑕疵，但若无强烈的公益要求，也不得撤销。我国台湾地区《行政程序法》第117条规定，受益人无信赖不值得保护之情形，而信赖授予利益之行政处分，其信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益者，不得撤销违法之行政处分。
（2）行政立法等抽象的信赖客体的不溯及既往
抽象的信赖，一般包括行政立法、行政计划、行政惯例等，其效力一般面向未来，并且不需要相对人具体的处分行为。为了消除抽象规则稳定性与现实生活变动性之间的紧张关系，修法就成为常用的一种方式。在新的规则取代旧的规则时，法不溯及既往已经是法治的一个基本要求。法的秩序应该安定，如此，人民才能预见到自己的行为是否合法，才能合理地自主地安排自己的生活，这样的法也才是值得信赖的。德国联邦
宪法法院认为，如果人民依据当时的现行法作出某种行为，可以得到何种法律后果的法律秩序应该获得信赖感。[④]我国《
立法法》亦明确规定，法不溯及既往，有利溯及是例外。新颁布的后法如果是授益性的，则不存在违宪违法的问题。只有后法是负担性的，才构成这里的不得溯及既往的类型。[⑤]
理论上一般将溯及既往分为纯粹溯及和不纯粹溯及两种。为了维护法安定性、保护人民的信赖，纯粹溯及常常被宣布违宪或者违法。因为人们根本无从根据未经颁布的规则来安排自己的生活，处分自己的行为。纯粹溯及对人们的既得权益造成了重大的影响，伤害了人们对原法律秩序的信赖。对于不纯粹溯及，由于新法产生时法律事实或法律关系依然存续，人们对旧法的信赖感会减弱，可以按照新法变更自己的行为，这时，原则上认为不纯粹溯及并不违宪。但是，如果该法对旧的法律状态的变更太大，已经逾越人们的信赖程度，这时有可能违反信赖保护原则而构成违宪。[⑥]
