|
二、功能/实用的视角：治安承包的合理性
在现代社会法学中，功能主义是应用广泛的方法。以美国法学家罗斯科•庞德为代表的社会控制学说，——“法律是通过政治组织的强制力而实施的社会控制”， 就是从功能角度来界定法律的。在现代公法理论中，功能/实用主义观念也有体现，如在大陆法系影响深远的“公务学说”[3]和英美法系里与“红灯”理论针锋相对的“绿灯”理论[4]（P67-90）等。
抛开体现于特定学说中的具体主张， 仅仅作为一种观察和解释社会现象的方法，功能/实用主义的视角具有明晰直观的优点，有助于我们把握研究对象与其社会环境及社会后果之间的关联。
（一）功能分析：治安领域供给不足
我国的治安承包肇始于山东泰安， 后来在河南、吉林、内蒙古、浙江、陕西、江苏、广东等多个省份相继出现。迄今为止，这种现象在我国的存在和发展已达十年之久。从媒体报道中看，无论对治安承包持肯定还是否定态度，人们都不否认治安承包取得了使社会治安情况好转的显著效果。
但是，维持社会治安是警察的传统职能和法定职责。按照习惯思路，治安工作应归责于公安机关和警察。 在这个意义上，治安承包只是警察治安的“替补”，只有在警察治安出现问题时，人们才会转向治安承包。所以，就各地尝试治安承包的现实理由是改善社会治安状况而言，治安承包作为一种“新举措”能够被采取并得到广泛仿效，本身就说明了传统警察治安所提供的服务不足以满足相关需求。
理论上，供不应求与供需两方面的状况都相关：在需求不变时，是供应量的增减直接导致供应过剩或不足问题；在供应不变时，消费者胃口大小决定供应是否充分。而在我国社会治安领域，这两方面的状况都不是一成不变的。
一方面，改革开放以来，经济发展、社会转型，尤其是人员流动性增加，使得我国治安形势变得严峻。在城市里，恶性治安案件时有所闻，居民普遍缺乏安全感。在农村，大量青壮年劳动力出外打工导致自防能力下降，盗窃等治安案件也有明显增加。那些首先实行治安承包的地方，都不是交通不便、经济不发达的老区边区山区；而是随着经济发展流动人口增加、治安情况变差的地方。
另一方面，我国警力不足，装备落后，经费短缺等问题长期存在。 据估计，我国警察人数与统计人口总数比例不到14/万人， 而西方发达国家的一般标准是35/万人。 当然，中国国土辽阔，地区差异极大，对于那些交通不便、人口流动性较低、习俗仍受尊重的“世外桃源”来说，14/万人的配备标准可能已属奢侈；但在那些治安案件并不少见而警力配备远远低于公安部规定标准（城市17/万人，农村4/万人）的地方，警力不足的情况就相当严重。
需要注意的是，警力配备万人比一般以常住人口为基数计算，但我国有些地方暂住人口数量极大，甚至已经远远超过常住人口。如2003年非典过后，广东登记在册的流动人口达到了2100万人，其中深圳（770万）、东莞（500万）两市的外来暂住人口分别是常住人口的6倍和3倍。治安形势复杂、案件多发的深圳市宝安区04年常住人口加上流动人口已达400万，而警察只有1000多人，计入流动人口的话，其警力万人比只有3.4， 04年甚至曾出现过一名法警一年办案300起的事例。
需求增加而投入不足，我国警察治安工作不能满足各方面的要求的矛盾在有些地方就因此而变得十分突出，具体表现包括警察经常加班加点也不能有效控制治安案件的发生，群众纷纷安装防盗门窗、减少夜间外出，各方面对公安机关的不满情绪不断增加等等。这种情况下，治安承包可谓“应运而生”。
以河南省方城县为例。在实行治安承包前，该县的治安案件发案率一直急剧上升。1998年1年左右的时间内，在县里的3-4个个乡镇就发生耕牛被盗案件上百起。小史店镇1999年就发生盗窃抢劫案件上百起，杀人案件8起死20人。 在县里召开的人大政协会上仅治安问题的议案就占全部议案的三分之一。据称，该县是在“被逼无奈”的情况下才走上了治安承包的道路。[5]
|
