邓小平同志有一句名言:不管黑猫白猫,抓到老鼠的就是好猫!只有有利于完善我国的国家结构形式,有利于中央与地方关系的法治化,不管是联邦制的经验还是单一制的做法,我们都应当借鉴。更何况当今世界单一制与联邦制的区别越来越小,二者呈现出一种相互融合的趋势。
从前面所介绍的,自1994年至今,我国开始进行的税收、银行、工商、技监、药监、统计、土管、环保、规划等方面行政管理体制改革来看,在国家结构形式的问题上,可以说目前我们学术界的思想开放程度已经落后于实务部门,学术研究已经落后于实践。上述这些目标在于克服地方保护主义而实行中央垂直管理的改革,在实际上是自觉不自觉地借鉴了联邦制的有益经验。然而,我国学术界对这些中央政府以一种新的方式调整中央和地方之间权力关系的国家结构形式改革实践,没有提供充分的理论支持(当然,上述事项是否都应当由中央直接管辖,还有待于进一步探讨)。
为防止目前我国中央与地方关系的改革再度陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈,我们应当进一步解放思想,借鉴国外特别是联邦制国家关于中央与地方关系法治化的经验(当然,也包括借鉴其他单一制国家的有益经验)。我们应当从制度上解决问题,应当通过法治途径在中央与地方之间进行明确的纵向分权,明确中央在一些重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权,改变当前中央与地方之间的关系在
宪法和法律上不明确、不完善而在实际上“一统就死,一放就乱,一乱就收”的状况,实现中央与地方关系的法治化,既确保中央权威,又实现地方自治,真正发挥“中央和地方两个积极性”[9](P729)。
【注释】需要特别指出的是,严格说来,单一制下的中央和地方与联邦制下的中央和地方不是一回事,因为联邦制下的州、邦、共和国等成员单位也有自己的中央和地方。应该说,在联邦制国家,联邦与成员单位的关系问题不是中央与地方的问题。然而,相对单一制国家而言,联邦制国家的联邦相当于“中央”,其成员单位相当于“地方”,故本文统一称它们为中央与地方的关系,以便开展比较研究。
当然,也有西方学者认为当时苏联实行的不是真正的联邦制:“像苏联这样实行独裁体制的国家也制定了‘联邦制的’
宪法。但是,研究一下苏联所谓的联邦
宪法就会发现,国家实权属于集权的、独裁的共产党中央。”参见托马斯·弗莱纳—格斯特:《联邦制、地方分权与权利》,载路易斯·亨金、阿尔伯特·J·罗森塔尔编:《宪政与权利》,郑戈、赵晓力、强世功译,生活·读书·新知三联书店1996年12月版,第8页。