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论中央与地方关系法治化的实践和理论误区

  其实,在当代世界,联邦制与单一制的区别越来越小。联邦制未必实行地方自治,而单一制也未必实行中央集权。有的联邦制国家就是实行中央集权,如印度、巴基斯坦、马来西亚、阿根廷等;也有的单一制国家实行地方自治,如日本、英国等。
  我国的主流观点认为我国是单一制国家,同时往往想当然地认为我们的中央政府具有高度的权威。其实,正如前面所述的,我国的单一制有些不伦不类。而且,在这种所谓的单一制之下,我国的中央权威是缺乏保障的。按照我国现行宪法的规定,国家的宪法、法律和行政法规是由地方各级人大保证在各自的行政区域内得到遵守和执行,换一句话说,就是中央的法律由地方来执行,而不由中央自己来执行。可见,从宪法的规定来看,我国这种单一制本身是难以确保中央权威的。当然,在实践上,地方国家机关主要领导人的任免在实际上掌握在中央,是由中共中央事先确定,再由地方同级人大履行一个形式上的程序。这也大概是目前我国中央确保对地方的权威的主要办法,但它是一种宪法和法律之外的手段,现行宪法和法律均无规定,而且这种做法与我们所提倡的“依法治国”不太相符,今后有待改革完善。
  同时,让我们感到意外的是,联邦制并不会削弱中央权威,恰恰相反,联邦制反而加强了中央权威,联邦制国家往往比单一制国家更具有中央权威,在很大程度上美国的中央比中国的中央更有权威。这是为什么?原因很简单,因为美国的联邦有自己的组织系统,它的权威是由它自己来维持,而不依靠地方政府。我们通常说美国是联邦制国家,但往往忽视美国是中央具有高度权威的国家,甚至可以说是中央集权国家。在政治上,美国建立了世界上最强大的中央集权的联邦国家机器,包括统一的联邦军队、权威的联邦法院、联邦议会和中央情报局等;在经济上,美国建立了强大的联邦中央财政、先进的联邦税收制度和储备银行制度以及一系列维护统一市场秩序的专业联邦职能机构,它们对整个国民经济实行有效的专业化管理;在意识形态领域,联邦主义成了美国人民普遍的政治信仰,忠诚于联邦事业成为整个官僚队伍和每个公职人员的基本职业道德。[8](P82)
  (四)误区之四:完善国家结构形式,我们必须坚持单一制
  目前我国学术界似乎还存在一种可怕的政治思维:“联邦制”在某种程度上成了一个政治符号,仍属学术禁区,似乎联邦制就是资本主义的,而单一制才是社会主义的,单一制就是比联邦制好。由此,在探讨中央与地方关系以及我国国家结构形式的完善之时,往往特别强调我们必须坚持单一制。我们好像是为坚持而坚持,把手段当成了目的。


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