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在今年“两会”期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”[4]（P2） 这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张地呈现了出来。
“上有政策，下有对策”，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。正如一位学者所指出的：“事实上，中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓‘中央与地方’这一基本张力。这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使‘中央’日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。”[5]（P6）
为什么中央政令在地方不通，地方政府不执行中央的法律和政策？根源之一就在于中央政府与地方政府的权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，表面上中央什么都管，但是实际上没有相应的组织保障，“县官不如现管”，中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。在现实生活中，地方政府往往基于其自身利益的考虑而“变通”执行、打折扣地执行甚至根本就不执行中央的法律和政策，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。
为解决上述现实问题，自然就有必要厘清中央与地方之间的权力关系，在法律上明确划分中央政府与地方政府的管理权限，在法律上确保中央权威。
（二）加快中央与地方行政关系的法治化是当前我国行政管理体制改革的必然要求
在事实上，为解决政令不通等问题，我国已经开始进行旨在调整中央与地方之间行政关系的行政管理体制改革。
1994年我国开始分税制改革，分设国税与地税两套系统。
1998年，中央决定撤销中国人民银行省级分行，跨行政区域设立9家分行，加强金融宏观调控能力，以摆脱地方政府对金融业务的干预。
1998年，国家决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理，以减少执法中的地方干扰，独立行使职能。
1999年，国家决定在全国省以下质量技术监督系统实行垂直管理，以排除各种干扰，保证执法的权威性和公正性，强化监督职能，加大执法力度。
2000年，国家药监局也开始建立省以下垂直管理体制。
2004年，国务院实行国家统计局直属调查队管理体制改革，最重要的一点在于实行垂直管理，各级调查队成为国家统计局的派出机构，承担国家统计局布置的各项调查任务，向国家统计局独立上报调查结果。
2004年，国家对省以下土地部门实行垂直管理，主要是将省以下的土地审批权限、国土部门的人事权限统一集中到省级国土部门。
2006年7月，国家环保总局组建华东、华南、西北、西南、东北等五个环境保护督察中心，连同上海、广东、四川、北方、东北、西北等六个与核辐射安全监督站，一共十一个环保单位的执法监督机构，直接由国家环保部门垂直管理，以减少地方对环保执法的干扰。
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