我们认为由社会生产方式决定的人们的社会关系，其实质是利益关系，利益关系是人们社会关系的本质内容。司马迁在《史记》中说“世上熙熙，皆为利来；世上嚷嚷，皆为利往。”利益是人们发生相互关系的出发点和归宿。人为自己的利益而存在，为自己的利益而从事社会活动，进行社会交往，从而现成各种利益关系。利益冲突在人类社会中是普遍的，为调和这种冲突，出现了社会公共管理机构。这些社会公共管理机构代表着该组织体全体成员或绝大多数成员的利益，行使某种权力。社会公共管理机构的出现意味着原本属于个人的利益可能与其自己分离，被另一主体（社会公共管理机构）所集合、代表和行使。在原始社会这样的组织比较单一，主要是代表整体利益的的氏族组织。在阶级社会中，这种组织很多，如社区组织，行业组织，社团组织，政党组织，宗教组织等等。
生产力的发展，剩余产品的出现，私有制的产生，社会裂变为剥削和被剥削阶级。利益冲突以阶级对立的形式表现出来，难以调和。于是国家和法律产生了。“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级不致在无谓的斗争中把自己消灭，就需要凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[14]国家集合、代表的利益就是公共利益。在专制时代，国家代表的主要是统治阶级的整体利益，这个统治阶级的整体利益上升为公共利益。在民主时代国家代表的是大多数人的利益，经由民主政治程序，特别是立法过程，大多数人的利益上升为公共利益。国家有代表、维护、实现和发展这些公共利益的责任。
在现代国家，关乎多数人利益的事项及其繁多。国家在某一时期的政策、任务各有不同。具体那些利益应上升为国家代表的公共利益？那些利益可转化为公共利益？德国公法学者雷斯纳认为，下列利益可以转化为公共利益：一、不确定多数人的利益。这种不确定多数人的利益应按民主原则即通过立法程序来决定，否则会丧失法律的可预见性。二、具有相同性质的个人利益；也就是个人的自由、生命和财产安全方面的利益。这些利益应上升为公共利益，使国家负起排除危险的责任。三、少数人的特殊利益；他认为社会上的某些特殊团体（如乡镇等小行政组织）的成员数量不足，不足以形成较大的多数。但按照民主的方式，可以承认他们的某些利益为公共利益。[15]。陈新民教授认为，界定公共利益时应首先考虑因素是国家的任务和国家的基本原则[16]。所谓国家的任务是指，在国家发展的不同阶段上，由于受不同的社会经济、政治以及理论的影响，国家的任务是有所不同的，而不同的国家任务则在很大程度上影响着其
宪法的制定和实施，从而影响着对公共利益的理解。所谓“国家基本原”则是指，
宪法所确立的国家的基本原则包含着许多价值要素，而这些价值要素均可以作为公共利益具体化的出发点。他认为，十九世纪的警察国家，国家的任务范围仅仅是保障个人的自由、生命和财产安全，因此国家仅将这一限度内的个人利益转化为公共利益，国家也只是为个人提供这一范围内的利益。二十世纪，国家权力扩张，进入福利国家时代，国家的任务范围除了个人的自由、安全和财产外，还包括个人的生存和发展。因而国家要在这一限度内将个人利益转化为公共利益。并在这一限度内分配公共利益。叶必丰教授认为，个人利益转化为公共利益既要考虑转化的可能性又要考虑转化的必要性。一般来说只有各社会成员具有共同性的利益，才能转化为公共利益。如果个人利益不存在共同性，就无法进行分离和集合，就无法由国家来代表。并非所有的共同利益都有必要转化为公共利益，只有单个社会成员无法实现的利益（如环保），需要由国家进行协调的个人利益（如资源的开发利用），或作为公共利益更有利于发展的利益（如国民教育和文物保护）才有必要转化为公共利益。个人利益上升为公共利益有两个途径：一、执政党的政策；二、立法机关通过的法律；政策有着快速、灵活的优点。但也有容易变化、模糊和缺少稳定性的缺点。基于依法治国、依法行政的法治理念，特别是公共利益吞匿、泯灭个人利益的历史教训，人们越来越多地依法律规定的方式界定公共利益，特别是涉及征收、征用等侵害个人利益的情况。我国台湾地区《土地法》第２０８条规定：因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围，以其事业所必需者为限：（一）国防设备；（二）交通事业；（三）公用事业；（四）水利事业；（五）公共卫生；（六）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（七）教育学术及慈善事业；（八）国营事业；（九）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。这里前八项为“公共事业”即是实现公共利益需要之事业，对此处公共利益的范围作了明确的界定。
