论行政传唤
余凌云
【全文】
目次
一、 引言
二、 传唤方式
三、 传唤时间
四、 通知义务与折抵问题
五、 法律救济
六、 简短的结束语
一、 引言
传唤是警察法上一个非常重要的调查措施，[1] 即通知违法嫌疑人在规定的时间内到指定地点接受询问，[2] 带有一定限制人身自由的意味，也无疑是一种行政行为。从直感上，跳入脑海的或许是一种调查的强制措施。如果如此定性，那么传唤与强制传唤之间应该构成什么关系呢？难道是一种执行方式，是一种事实行为？但是，很显然，强制传唤比较像是一种强制执行，具有法律效果。[3] 所以，在类型化行政行为当中，似乎更应该将传唤归类为行政命令，其间的关系才比较顺畅。[4]
但是，既便如此，传唤为一种强制措施的印象始终挥之不去，因为从强制传唤与传唤之间的连接关系看，强制传唤不需要再次专门审批，而且，有时传唤与强制传唤是连动发生、“一气呵成”的，其间可能没有多少的时间间隔，所以，强制传唤与一般的强制执行似乎还是有一些差别，那么，将传唤看成是一种先前的行政行为（命令）似乎也存在问题。因此，对传唤究竟应当如何类型化，似乎还有存疑。就我本人而言，我更加倾向于它是一种强制措施。
实践部门的很多同志对传唤的属性有些困惑，比如，对自觉接受传唤和询问的违法嫌疑人，是否完全不得限制其人身自由，包括自由离开、行动自由？对强制传唤到案询问的违法嫌疑人，是否可以完全限制其人身自由，包括通讯自由？其实，既然是科以限制一定人身自由义务的行政命令或者强制措施，在传唤期间，未经警察同意，违法嫌疑人不能擅自离开传唤地点，否则，传唤的目的无法实现。当然，对于被传唤人的正当要求，在不影响调查的前提下，也应当尽量满足，以体现人性化执法的要求。
更值得我们关注的是，传唤在实践中有被泛化的倾向，基层民警动辄就使用传唤。在我看来，其中的原因主要是：第一，有的地方公安机关在执法质量考评中要求，“应当使用传唤证而没有使用的”，要扣分。民警拿捏不准，宁可多使用传唤，也不愿被扣分。第二，怕当事人事后上访或者控告，指控警察非法拘禁，而警察无法证实其原本是自愿配合调查的。其实，在我看来，对于当事人同意配合调查的，可以通过在询问笔录中注明的方式，来解决日后可能发生的争议以及举证问题。第三，更为关键的是，我国警察法上很少讨论传唤的适用条件，也没有作这方面的规定，[5] 这实在不利于有效控制警察的传唤权。
的确，传唤能够利用特定的情境营造出一种让被传唤人容易就范的氛围，也能够相对地减少公安机关的调查成本。但是，传唤有时也会遭遇被传唤人的逆反心理阻击而收效甚微。反而有的时候是，办案人员主动上门调查，效率更高，效果更好。因此，传唤绝对不是办理行政案件的必用手段。从当前公安机关的改革趋势看，我们要尽量改变以往的“坐堂问案”式的执法方式（传唤多少有着这种意味），推行积极的、主动治安的执法方式，鼓励更多地采取任意调查的方式。[6] 所以，如果能够主动前往调查的，或者当事人原意主动配合调查的、前来自首的，[7] 就没有必要传唤。在《
公安机关办理行政案件程序规定》立法中，也煞费苦心地分出了这样的层次。首先规定，“公安机关询问违法嫌疑人, 可以到违法嫌疑人住处或者单位进行”；接着才说，“也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行”。这样的表述，其意味是深远的。
