美国特别区地方政府的几个问题
刘海波
【摘要】单一或有限功能的特别区是数量最多、作用重要的美国地方政府单位。特别区这种政府形式的广泛存在，反映了美国政府体制中一个重要的特点，即行政的高度分散化以及并存的多个治理机构的重叠管辖。多中心的行政体制具有解决复杂治理问题的巨大优势。特定的立法与司法制度，是这种行政体制能够良好运转的基础性条件。最后，从特别区政府这种比较极端的事例，引出了市政政府的概念。
【关键词】特别区；多中心治理；立法与司法制度；市政政府
【全文】
一、特别区政府的概况
在研究美国政府体制时，不能停留在一般的描述上。我们应注意到，由于语言表达能力的局限，我们用汉语中已有的词翻译美国政治中的事物时经常引起混淆。实际上，美国地方政府中的县(county)、市(municipality)、乡镇(township)，不是中国的县、市、乡镇的对应物，其各自的内涵很不一样。美国的政府体制是复杂的，在我们看来甚至是难以理解的，无论是其联邦和州层面，还是其地方政府层面都是如此。在美国地方政府体制中，一类特殊的政府形式特别区（special district），似乎尤其如此。但特别区对我们的研究也有一个好处，对我们来说，美国的特别区是如此特殊，特别区政府和中国地方政府的差异，使得我们不可能将它们混淆。因此，对特别区的研究有助于我们聚焦性地和直接把握美国政府体制的一般特点或模式，即使只是其中的一个方面。
美国的特别区一般是为州法所授权，提供一项或有限几项数目的特定功能，拥有充分的行政和财政自主的单独的政府单位。特别区直接由州立法机构或遵照州法由地方行动所创立。特别区在州的法律中，有“区”、“当局”“委员会”等名称。[1]特别区是根据州的法律而特定建立的 “地方政府”，并相对独立于传统的一般意义上的地方政府。单功能或有限数目功能的特别区政府，在美国的政府和行政管理体系中发挥了重要的作用，它们各自具有各式各样如环保、教育、交通、警务、水务等任务。大多数特别区是为单一的服务职能——从公园管理到废物处置，从机场营运到蚊虫控制——而建立的。[2]绝大多数特别区是单项职能政府，在1992年，大约92%的特别区行使单一功能。最通常提供的服务包括防火保护、土壤保持、住房和都市重建以及供水和排水。超过1/3的特别区提供排污和水务服务，16%的特别区是防火区，11%提供建房服务，6%提供教育和图书馆服务，4%是医疗卫生区，还有4%是和交通相关的特区。[3]特别区可以为单一社区、若干社区、整个城市地区服务，也可为跨州的地区服务。特别区经常跨越县和自治市的界限甚至穿越州界，纽约和新泽西州港务局就属于为州际地区服务这种情况。所有特别区中只有四分之一其服务的领域局限在传统的市、县或乡镇的边界内。
特别区是美国数量最多的地方政府单位。包括联邦和州政府在内，美国一共有80000多个政府单位，[4]特别区是其中数量最多的一个类别。根据1992年的统计数据：美国地方政府中有3043个县，19296个自治市，16666个乡镇，14556个独立的学校区和33131个特区。[5]2003年的统计则为：县政府3034个，市政府19431个，镇政府16506个，学校区政府13522个，特别区政府35356个。[6]特别区的数量持续增加，是发展最快的一种政府形式。1940年，美国有近9000个特区，并从1962年的18323个增加到1987年的29532个。1942年，特别区的数量占所有地方政府单位总数的5%多一些， 但1962年占全部各类政府的20%，1987年则为35%。在1962年到1982年间，各大城市的特别区有了惊人的发展——增加了90.5%。各个特别区政府间的差异也是非常大的，各自服务的范围非常广泛。到1979年，加利福尼亚州就有4890个特区政府，这些特别区政府以55种不同的方式为市民提供了30种不同的服务，其法定的权力形式有206种。得克萨斯州也建立了许多特别区政府，仅仅在水资源管理方面，州政府有案可查的管水行政区就有1225个。[7]
