从反思性公共行政看行政强制立法的价值取向
杨福忠
【摘要】行政强制立法在一个价值多元的社会中应该追求什么样的价值？其是否应体现现代公共行政发展的要求？《中华人民共和国行政强制法（草案）》吸收了当代行政法学的理论研究成果，将比例原则引入法律，并突出程序在行政强制法中的作用，但尚有不足。我国应用反思性公共行政的合理内核补强行政强制法的价值。
【关键词】行政强制；反思性公共行政；公共利益；正当法律程序
【全文】
2005年12月26日，第十届全国人大常委会第十九次会议对《中华人民共和国行政强制法草案》（以下简称《行政强制法（草案）》）进行了分组审议。依据行政法学理上的分类，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。前者是指行政机关在实施行政活动的过程中，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施；后者是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。无论行政强制措施还是行政强制执行都会对公民、法人或其他组织的权利和义务产生较大影响，对于这样一部法律，行政强制立法在一个价值多元的社会中应该追求什么样的价值？这是一个值得探讨的问题。《行政强制法（草案）》吸收了当代行政法学的理论研究成果，将比例原则引入法律，并突出程序价值在行政强制法中的作用。本文认为立法者需借鉴反思性公共行政理论成果，用反思性公共行政的合理内核补强行政强制法的价值。
一、反思性公共行政与行政立法价值的契合
行政法是以公共行政为规范对象的法律规范。“公共行政”之“行政”，若从权力分立的角度看，它是指与立法、司法相并列的一个概念。立法是制定法律规范的活动，司法是依据法律规范并通过一定的程序解决纠纷的活动，而行政则是依据法律规范对与社会全体或大多数成员的共同利益有关的、且被社会正当化了的事务①，即公共事务的治理活动。行政作为一种公共事务的治理活动，有其自身的发展脉络和轨道。我国台湾学者廖义铭在反思一个多世纪以来公共行政理论的基础上，概括出了随着公共行政因社会发展和国家形态的变迁而出现的三个转型[1](页561)：
第一个转型是从管理到竞争。传统公共行政无论对事的决策还是对人的组织都非常重视“管理”。而管理的特质是“以事度人”，这表现在：对事的决策中，总是试图寻求可以促使行政人员作出更有效率、更为经济、更讲效能的决策方法，而这种方法通常会将决策时所要考虑的方案、所必须顾及的价值予以简单化[2]，诸如将人的需求、感觉等有意无意地予以忽视；表现在对人的组织中，就是把行政工作通过层层节制、分层负责的层级化体系和专业化分工予以固定，使事得其所、人得其份。这种以“理性”为中心、以成本效益考量为依据的行政模式，到20世纪下半叶受到竞争模式的挑战。竞争模式是通过设计有效诱因等手段，利用人的竞争性格来达到行政目的。该模式考虑了人的竞争需要，因而是一种以目标为导向的行政管理，又称“新公共管理”。
