主张特许经营项目采用招募而非招标，并非排斥招标，而是为了采用更加灵活和宽泛的竞争方式，更加稳妥地选择特许经营者。实际上，招募的含义包括招标，但大于招标，可以涵盖公开招标、定向邀标、竞争性谈判等多种方式。在招募中，需要大量采用招投标法的程序规定和招标实践中行之有效的方法，例如公开公平公正原则、资格预审、开标、保函、专家评审、公示等。
（2）直接授予
《上海市管道燃气特许经营授权和监督管理程序》第六条规定：市市政局遵循“公开、公平、公正、择优”的原则，采用招投标方式及直接委托方式确定特许经营单位，并授予特许经营权。对按规划保持现有管道燃气用户区域的已有管道燃气企业，符合特许经营授权条件的，市市政局通过一定程序，以直接委托方式授予管道燃气特许经营权。对按规划新建或扩建的管道燃气用户区域，市市政局采用招投标方式，对符合条件的燃气企业择优授予管道燃气特许经营权。天津市《特许经营管理办法》也有一条超出建设部
《办法》的规定，即对现有市政公用事业项目，经市建设行政主管部门审核并报市人民政府批准后，可以直接授予原经营者特许经营权，由市建设行政主管部门与经营者签订特许经营协议（第
二十二条）。为此，天津特意对特许经营的定义进行了修正。该
《办法》的第
二条与
《办法》一样，都是规定特许经营的定义。建设部的定义是：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者”，而天津的定义是：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指市人民政府按照法定程序和招标方式，确定符合条件的投资者或者经营者”。此处增加“法定程序”，将其与“招标方式”平行，省去“市场竞争机制”，明显是为“授予”留下法律通道。
特许经营制度设立的目的是开放市场，打破垄断，引入竞争，理顺价格，提高效益，改善服务，一句话，就是要用市场方式改革计划体制下公用事业国有垄断和低效的状况。如果特许经营权不是通过竞争获得，而是政府审核授予，那么这项制度对改革公用事业现行国有体制和问题没有任何意义。以上的规定没有对审核授予公布任何条件，这不能不让人怀疑政府可以暗箱操作，任意行为。
当然，特许经营应当对所有的市场主体开放，不管是社会投资人还是国有单位。设立特许经营制度不是为了剥夺原国有单位的饭碗，而是改变其机制和提高效率。国有公用事业单位有参加特许经营竞标的同等权利，但同等权利不应是特权、优先权，不应是近水楼台先得月。不然，将极大的限制有效竞争，妨碍公用事业市场化改革的进程。最近某市的一个特许经营招商项目，原国有经营单位参加竞标，并散布政府已经内定他们，结果阻吓了一批潜在投资者，最后参加竞标的连同这家单位在内只有两家，招商已经没有意义。最终政府决定停止招商，仍由原国有单位经营。这个案例说明，如果不规范地对原国有单位授予或许诺授予特许经营，特许经营形似神不似，会阻碍公用事业市场化的进程。
原有的国有公用事业，如果效益和服务很好，在现阶段可以继续国有经营。但是，如果政府让原国有单位不通过竞争就获得特许经营权，让自己拥有和控制的企业与自己签订特许经营协议，不仅是对特许经营制度的滥用，而且是对公众利益的漠视，从法律上看是典型的利益冲突和关联交易。在这种情况下，原国有单位不仅可以在特许经营的大帽子下维持原状，而且可以借特许期往往长达二三十年的特性，获得最有力的法律保护。因为，在特许期内，政府不能无故撤销特许经营，否则将构成违约，并需要赔偿。这样一来，特许经营制度不但不能促进它们的改革，而且将为其提供最好的保护伞。这与设立特许经营制度的初衷完全背道而驰。
相比之下，《北京市城市基础设施特许经营条例》第十一条规定：实施机关按照实施方案，通过招标等公平竞争方式确定特许经营者并与之签订特许经营协议。改变了2003年制定的《北京市城市基础设施特许经营办法》第十二条的规定，即特许经营者应当通过招标投标的方式确定，但现有城市基础设施通过移交方式特许经营的，经市人民政府批准，也可以采取直接委托的方式授予特许权。笔者不清楚北京取消这一规定的背景，但北京的做法符合
《办法》的要求，将为参与公用事业的企业创造公平的准入环境。
为避免有关可以通过“授予”获得特许经营的规定为其他地方无端效仿，妨碍特许经营制度的健康发展和实施，国家主管部门有必要对“授予”的方式予以澄清和严格规范。特别是对原公用事业国有企事业单位，应制定相关的政策，在其需要进入市场时予以正确引导，例如改革体制，确立现代企业制度和机制，公开、公平、公正地参与竞争，获得特许经营权。只有这样才能真正帮助这些企事业在改革大潮中站稳脚跟。相反，不通过竞争即获得特许经营，只会助长其躺在政府的保护伞下不思进取，低效经营，达不到中央改革公用事业的政策目标。
2、特许经营权的授予形式
关于公共资源特许经营权的授予，目前世界上主要有两种授予形式：行政许可与行政合同，前者是政府通过颁发授权书的形式许可经营者从事公用事业，后者是政府与经营者签订合同，依照合同经营公用事业。
建设部《意见》指出政府须通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。可见，
《意见》采用的是行政合同模式。而新的建设部
《办法》则延续了这个思路，明确表示定标以后应签订特许经营协议。但2006年3月1日实施的《深圳市公用事业特许经营条例》采用了行政许可的形式。
（1）行政许可
特许经营权到底应该以何种形式进行初始分配才符合公平原则，在实践当中也产生了矛盾。建设部
《办法》颁布之后，2006年3月1日实施的《深圳市公用事业特许经营条例》作为目前该地区特许经营事业的法律依据，最终未采用合同模式。该条例第八条规定：市政府应当采取招标、拍卖等公平竞争的方式，按照有关法律、法规的规定，公开、公平、公正地将某项公用事业的特许经营权通过颁发特许经营授权书（以下简称授权书）的形式授予符合条件的申请人。天津市《特许经营管理办法》第八条除了要求与中标人签订特许经营协议，也规定要向其颁发特许经营权证书。立法者的理由是：（1）合同模式会使监管部门角色多重化，既是合同一方当事人，又是公用事业监管者，运动员与裁判员集于一身，不符合市场法则。（2）特许经营期限一般较长，不能适应经济快速发展，一旦出现合同订立时难以预料的情形，需修改合同内容，必须征得对方当事人的同意，这就势必使得合同另一方当事人的监管部门很被动，难以履行监管职责。（3）依照合同模式，合同与授权书的关系说不清，合同是一种民事法律关系，行政合同的定性目前尚存在争议，行政合同发生纠纷后，是适用于民事诉讼还是行政诉讼，法律也无规定。而授权书是一种行政法律关系，两者发生冲突时谁高谁低无法判断，这势必引发各方争执，为纠纷埋下伏笔。鉴此，深圳最终采用行政许可模式。
主张特许经营采取行政许可模式的法律依据，主要是根据《
行政许可法》第
十二条第二款，有限自然资源开发利用，公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。而以建设部规章或地方条例颁布的相应的特许经营合同，则是根据《
行政许可法》第
十六条规定制定的具体规定。因此，特许经营合同成为事实上的许可的附加规定。特许经营合同不具有合同的性质，而成为许可的一个组成部分。但是，我国的《
行政许可法》中，没有明文规定附有条件的许可。因此，在发生争议时，如何解决，无法可依。另一方面，在实践中，建设部和地方政府颁布的特许经营管理规章或地方性法规中，在争议解决的条款中，均规定可以采用仲裁或诉讼，具有明显的合同性质。这两者在现行的法律制度下难以协调。
