2、公用事业民营化的立法特点（以公共交通为例）
目前我国城市公共交通的发展缺少法律、法规的保障。除上海、武汉、大连等几个大城市外，许多城市没有公交立法。在法规不完善的情况下，公共交通的发展依赖于政府的行政手段。相比之下，国外公共交通较发达的国家都有比较完善的公共交通法规。如法国在公共交通法中明确规定了“城市公共交通的发展要体现优先的特点，鼓励公众采用公共交通”。在票价政策上制定了“考虑低薪阶层、边远区域和交通不便地区国人的承受能力”。如果公共交通的发展和相关政策不用法律的形式确定下来，在某些问题的处理上仍依赖政府机关的协调和行政干预，无法可依的现象会影响城市公共交通事业的健康发展。
根据1994年5月23日建设部关于《对城市公共汽车、电车实行专营权管理的意见》，公共交通民营化立法包括：管理城市公共交通（包括小公共汽车、出租汽车）的法规；管理城市公共汽车、电车专营权的法规；管理经营权出让或转让的法规等。实践中，能够查找到的相关法规不多，具代表性的是上海，其在《上海市公共汽车、电车管理条例》、《上海市出租汽车管理条例》、《上海市轨道交通管理条例》中都出现了民营化的规定。同样提到公交专营权的还有《深圳市城市公共大巴专营条例》、《武汉市城市公共客运交通管理办法》。
总的说来，从法律制度的构造来看，公共交通立法和公用事业民营化的法律规定数量少、层级低，更无专门的公交民营化立法。一些地方即使有法律规定，但由于目前中央相关立法的数量少，很可能在将来中央的规定出台后，地方法律效力不足，甚至可能会和中央的规定相违背。这样很难给投资者一个稳定的预期。而法律规定的层级比较低，在实践中也可能缺乏足够的权威性。
3、公共资源民营化地方立法方面
2005年度，各地方政府在公用事业方面的特许经营立法进程加快。各地在推进公用事业市场化的过程中，也在制定地方特许经营规章，或者对此前出台的规章进行修订，使之上升为地方立法。先是《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》于2005年3月1日正式施行，接着，《深圳市公用事业特许经营条例》于9月27日获得深圳市四届人大常委会第二次会议通过，11月28日提交广东省人大常委会审查，并于2006年3月1日开始正式实施。《北京市城市基础设施特许经营条例（草案）》于9月7日提交给北京市人大审议，并由北京市第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议于12月1日通过，于2006年3月1日起施行。2005年11月27日，《湖南省市政公用事业特许经营条例（草案）》首次提交该省人大常委会审议。另外，《天津市市政公用事业特许经营管理办法》于2005年9月1日生效实施。上海市政局颁布《上海市管道燃气特许经营授权和监督管理程序》，于2005年7月1日起正式实施。目前，上海市建委正在酝酿《上海市市政公用行业特许经营管理办法》的草案。
（二）公共资源处分权即授予私法主体经营权的公共选择的法律分析
法律实体上的问题是指，公共资源民营化当中，因为法律规定的不完善，或者说很多制度构造上的漏洞，使我们面临着一系列需要解决的实践问题。
1、公共资源的经营是否属于公共行政任务的范畴
如果公共资源的经营属于公共行政任务，则应由国家负责实现，如果不是，则本来就由自由竞争市场来管，不存在是否由国家转为民营的问题。这个界定，就决定了政府采取的相应的不同政策。但是，这种公共行政任务的界定具有不确定因素。
首先，很少有国家的
宪法和传统明确规定公共行政的大概范围，也很少有针对其内容的基本原则，以限定某一职能到底是由公共行政还是私人承担。更确切地说，有公共当局与私人机构活动并存的众多领域（教育、文化、交通、卫生领域等）中，也只有国防、警察等国家核心职能明确掌握在公权力之手。
其次，国家作为法人不能亲自完成自己的任务，而必须由“私人”完成，这里的“私人”指聘用的国家机关或组织的工作人员，或通过兼职或委托转交给私人企业处理的国家事务；还有一种是，国家并未以任何理由委托，私人企业主动参与竞争，行政机关予以承认或容忍的情形。正是由于这些任务转移，使得实际情况更为复杂，模糊了人们判别的视野。
另一个重要原因是，在不同的社会形态里公共行政任务不同，甚至在同一社会里，其公共行政任务也随时间的推移不断变化。一项研究表明，GDP中，国有企业的比重，中国为74%，美国仅为1%。〔美〕E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版。而且，在美国不同的州，其公用事业委员会所认定的公共任务就不同，因此，管辖的范围就有很大区别。加利福尼亚州包括电信、水、气、铁路、水运、公路和客运；康涅迪格州包括水、电、气、有线电视和通信；德克萨斯州只管电力和通信。中国在如何划定公用事业的范围上，目前法律没有提供一个明确的答案。国家工商行政管理局1993年有一个规定，认定公用事业涉及供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业，对于大多数行业的内涵、外延尚未予以进一步明确。通论认为，公用事业属于公共行政任务的范畴无可厚非，故而可以得出肯定结论。在这里可以参考一下经合组织的一个研究报告，它把城市政府的职能分为三类：
第一类为国防、城市道路建设、警察和消防；
第二类供水污水处理、城市公共交通、地方电力、天然气与有线电视服务、地方邮政等等；
第三类在监管体制下的竞争性服务，包括城市的公屋、提供教育、公用保健、家庭护理、健身设施等等。转引自周汉华《公用事业的法律纠纷及其解决办法》,载于《中国公用事业民营化高级论坛材料》第五部分：《公用事业的政策、法律与融资问题》。
2、公共资源的经营是否属于天生的公共行政任务的范畴
认识这一问题，必须先将实质意义上的行政和形式意义上的行政加以区别。实质意义上的行政是指所有完成行政任务的活动，而不问何人为之。形式意义上的行政是按公法设立的国家行政机关所进行的公务管理活动。理想的模式当然是由形式意义上的行政完成行政任务，私人机构完成私人任务，但当理想状态不可能时，就只能退而求其次，追求实质意义上的行政。天生的公共行政任务只能由国家提供和生产（比如国防），即只能由形式意义上的行政完成。后天的则属于可以民营化、私化的范围，容许实质意义上的行政。尤其在现代国家任务过于繁多的情况下，合理区分两者，科学地批判形式行政，适当削减或者转移完全由国家完成的公共任务，可以说是解决福利国家负担过重的有效方法之一。
到底哪些任务可以民营化？公用事业能否民营化？在这个问题上可以借鉴一下“世界民营化大师”萨瓦斯（E.S.Savas）的理论。尽管美国提倡的民营化有点走火入魔，甚至把中央情报局、造币厂和监狱都外包了出去，但他的政府“掌舵而不是划桨”的论断提纲挈领，其关于物品和服务的划分图可谓精妙。〔美〕E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版。萨瓦斯对社会上的物品和服务根据排他性和消费性进行了分类和特征描述，分为个人物品、可收费物品、集体物品和共用资源，在他的理论中，公用事业是一种可收费物品，它具有以下特征：地域性、公益性、生产经营的规模性、消费上的兼容性、可排他性，价格机制仍起作用。城市公用事业既具备运营阶段引入竞争所需要的条件，又具备供给阶段进行垄断经营的基础，既有民营化的可能，又有管制的必要。政府应该是一个服务安排者，决定什么应该交给集体去做，为谁而做，做到什么程度或者水平，怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。这就是民营化。
对此，我们还可以对城市公用事业的各行业作进一步的细分化。在公共交通领域，在供给阶段一般是一条线路一家交通公司经营，具有垄断性。而在其他的行业如供水、供电、供气行业，在供给阶段，可以实行X+1的方式，进一步引进竞争因素，1指一条管网，X指多个供应企业。
