关于“省直管县”的法律制度思考
焦洪昌
【全文】
国务院日前发布《东北地区振兴规划》，规划除了对振兴东北作了详细的规定，另有引人注目的内容：“在有条件的地区推行省直管县”，这是继十一五规划“有条件的省进行省直管县试点”之后，在规划层面明确提出的行政区划改革的规定。
在法治国家，行政区划的设置、审批、变更等事项，均由一国宪法或
宪法性法律加以规范。依我国现行
宪法第
三十条的规定：省、自治区分为自治州、县、自治、市；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分县、自治县、市。就文本规定分析，我国可以辖县的行政单位有省、自治区、直辖市、较大的市和自治州五类单位。然而市能否辖县仍是一个值得研讨的问题。
在我国的行政区划中，市的建置是比较复杂的。根据
宪法和法律的相关规定，我们以市是否辖区为标准可分为设区的市和不设区的市(县级市)。其中设区的市又包括直辖市、较大的市和一般设区的市(地级市)。按
立法法的解释，较大的市有三种，即省、自治区人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市和经济特区所在地的市。由上述分类我们知道，直辖市、较大的市可以辖县，不设区的市不能辖县，而一般设区的市(地级市)能否辖县则没有宪法依据。法谚有云，对公共权力而言，凡法律未授予的既是禁止的。一般设区的市辖县由于找不到法律的明确授权，应该认为是法律所禁止的。其实，“设区的市”名称本身也意味着这类市可以设区而不能辖县。
但据统计，目前我国有260多个设区的市辖县。市管县的体制可溯源到1958年，当时河北省撤销了天津区，将其所辖的武清、静海等12个县划归己改为省辖市的天津市领导，开创了市辖县的先河。不过经历1959和1960年的发展后，这一体制趋于式微。改革开放后，出于打破城乡二元社会体系、集中市场要素、以农促工的考虑，市管县体制又重新提起。1982年，中共中央第51号文件要求改革地区体制、实行市领导县。到2001年底，全国共有地级行政建置332个，其中地级市265个，占到地级行政建制的80%。地级市管县的数量占到全国的70%。这说明，市管县己成为中国地方行政的主要模式。
