“自由”作为行政法的前提，源于行政法的目标和功能。“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益，它并不在受这法律约束的人们一般福利范围之外做出规定。”“法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。这是因为在一切能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。这是因为自由意味着不受他人的束缚和强暴，而哪里没有法律，哪里就不能有这种自由。”[5]行政法的目标在于保障人的自由。行政权力依法行使，通过各种方式为行政相对人服务，以达到保障人权的目的。首先，行政权要防止对行政相对人权利的侵犯，通过对侵犯权利者的禁止和处罚来保障自由、维护正义。但是，“侵犯人权的严重程度是有区别的。”“他们大都不由可以实施公共强制的规则来保护。因而，不属于政府力所能及的用法律保护人权的范围。人权的法律保护所针对的行为限于能够置于这些规则的管辖之下的并且在这一范畴内的属于严重侵犯，即对受害人造成严重危害的那种侵犯行为。”[6]其次，政府通过推动经济、政治、文化发展，提高人民的生活水平，采取福利保障措施，为行政相对人权利的实现创造条件。
　　“自由”作为行政法的前提，因此要控制行政权。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是千古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[7]《人权宣言》除了前述内容之外，第15条还特别规定：“社会有权要求机关公务人员报告其工作。”目的正在于制约行政权。在权力不受制约的地方，一切自由都会化为乌有。行政权本身具有主动性、强制性、优益性、扩张性，因此更容易被滥用，从而产生以权谋私、贪污腐化、随意侵犯公民权利的种种现象。与立法权、司法权相比，行政权更需要控制。在英美行政法中，一直贯穿控权的精神，如英国的韦德认为：“行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法，无论如何，这是此学科的核心。”“行政法的最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民。”[8]其实控权并不是行政法的目的，保障公民权利才是行政法的目的，控权是保权的必不可少的手段。因为相对于行政权，公民处于弱势地位，在行政权力与公民权利发生冲突时，如果不对行政权力进行控制，公民必败无疑。传统行政法反对政府的自由裁量权，认为政府只能消极地行使法律既定的权力，自由裁量权是一项专断的特权，会侵害人民权利。由于社会状况发生了巨大的变化，“法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效得维护法律秩序，借以保证人们具有充分的社会和经济生活条件。”（《德里宣言》）现代行政法承认自由裁量权是实现政府职能必不可少的，但是必须通过独立的司法审查等方式，“既从实体法，也从程序法上发展把行政权力控制在恰当导向之内的普通原则。”“法治的实质是防止滥用自由裁量权的一整套规则。”[9]

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