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二、应该按照经济区域设立税务法院和确定管辖
前已述及，中国大陆税务法院应该尝试不同于普通法院的管理和管辖体制，即应根据经济区域合理组建税务法院系统并确定管辖。这样一方面可以避免司法区域与行政区域重合而带来弊端，避免地方保护和行政干预，在人、财、物等方面为其提供保障，从而保障税收司法的独立。另一方面，也符合中国大陆涉税诉讼案件地区分布不均衡和财政能力、设立税务法院资金保障存在地区差别的特点，有利于有针对、有重点、逐步地、系统地设立税务法院。具体说来，可以根据各地涉税案件的发生和处理情况以及财政能力，将全国划分为若干大区，分别设立税务法院，再于其下根据具体情况设立更低一级的税务法院或者税务法庭。这种做法与发达国家税务法院的设置是一致的，比如加拿大联邦税务法院即根据需要在全国主要城市设立税务法庭，如多伦多市设有三个税务法庭，温哥华设二个，渥太华设一个，一般地区的税务法庭则与普通法院一起办公。[17] 这种模式充分考虑了地区经济、案源情况，反映了司法实践的需要，不失为一种较有效率的选择，完全可以为中国大陆所借鉴。当然，在设立税务法院时，除了主要依据经济区域之外，也应适当考虑民族、法治程度和风俗习惯等方面的区域要求。在受理案件时，各税务法院应该根据各自所在的区域确定管辖，其范围与其设立时划分的司法区域是一致的。
同时，中国大陆应当建立税务法院垂直管理系统，并应充分考虑税收司法的审级要求。中国大陆普通法院采用的是四级两审制度，专门法院如铁路法院、海事法院等一般采用三级两审制，且其第二审法院一般为各省的高级人民法院，且均受最高人民法院的领导。与此不同的是，加拿大的税务法院与联邦上诉法院、最高法院是一种平行结构，彼此之间不存在领导与被领导的关系。[18] 而在美国，纳税人对于区法院的判决，可向上诉法院起诉；对于巡回法院的判决，可向联邦巡回上诉法院起诉；对于税务法院的判决，则可向上诉法院起诉。对于上诉法院和联邦巡回上诉法院的判决，则可向最高法院起诉，[19] 因而其税务法院系统和一般法院系统是一种交叉关系。在笔者看来，从保证司法统一和维护最高法院权威的角度看，最高法院领导专门法院并对案件享有终审权，是比较合理的，我们并不需要效仿加拿大那样强调税务法院对于联邦最高法院的绝对独立。但是，为了避免地方保护和行政干预进而保障司法独立，不应赋予各省高级人民法院审查、监督税务法院审理的案件的权力。而对于当事人选择向普通法院起诉的案件，在符合两审终审和审判监督制度要求的情况下，高级人民法院则有权审理。
三、建立税务法院巡回审理制度
采用三级两审的税务法院制度，则税务法院在数量上必然相对精简，分布上也不如普通法院那样覆盖普遍、全面。而中国大陆现阶段涉税诉讼虽然不多，但也有一、两千件，从长远看更会大量增加；分布上虽然比较集中，但也有大量零散性案件存在。那么，在税务法院的分布存在区域差别、一审税务法院管辖范围比较大的情况下，这些零散性案件的审理无疑就比较困难，让每一个当事人都长途跋涉到相应的管辖法院去起诉，或者干脆放弃向税务法院起诉的权利而向当地的普通法院起诉，无疑都不是保护纳税人权利的应当之举。而巡回审理制度则可以比较有效的解决这一问题。美国等国家很早就建立了行之有效的巡回审判制度，加拿大联邦税务法院的法官也有权独立代表税务法院行使职权，在全国各地巡回审理案件。[20] 可惜的是，中国大陆并没有建立系统的巡回审判制度，各地以往所设的所谓「交通巡回法庭」、「卫生巡回法庭」、「水利巡回法庭」以至「农机巡回法庭」等往往成为协助交通管理、卫生行政、水利、农机管理等行政部门进行现场执法的附庸，其所谓「巡回法庭」也不是经常到各地审理案件，其作为「派出法庭」的特征倒更加明显。这样的「巡回法庭」和发达国家的「巡回法庭」、「巡回法院」、「巡回审理」在根本上是不同质的东西。在关于设立税收司法机构的方案中，也有人就提出了建立巡回税务法庭的设想。不过在他们的建议中，巡回税务法庭是作为一种替代税务法院（庭）的临时性的存在，其主要审理第一审税务案件，二审则都由最高人民法院进行审理，巡回税务法庭同时要受国家税务总局的领导。[21] 这种设置一则不具有救济的稳定性，二则会使最高法院不堪诉累，三则有悖司法独立的要求，因而是不具有可行性的。但是，这种设想看到了税务案件发生、分布上的特点和普遍建立税务法院的难处，在某些方面反映了实践的要求。如果将其加以改造，建立一种作为司法体系框架内的、辅助税务法院审理案件的、长期的稳定的巡回审理制度，则对于税收司法机关体系的合理建立和税收司法改革的顺利推进，对于税务案件的解决和纳税人权利的保护都将起到重要而积极的作用。
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