我国中央与地方政制结构的分析与改进
刘海波
【全文】
当代中国中央与地方关系中所出现的问题，可以说是我国政治法律制度的一个折射，只有全面分析我国的政治法律制度，才能明白我国中央与地方关系中问题的根源并有可能找到解决的办法。我们要问，中央政府与地方政府结构如何？中央政府与地方政府各自内部的结构如何？省是不是合适作为地方的代表？这些问题不弄清楚，无从进行中央与地方权限的划分，也无从提倡地方自治的美好理想。
我国中央政府与地方政府结构上的特点为：中央政策依赖于地方政府执行，中央对地方政府采取人事和财政上的控制手段，立法和司法在调节中央与地方关系上作用甚少；中央政府缺乏独立、强大、高效的政治部门审议决策并控制行政机构；建国以来，总是以省为地方的代表来调整中央与地方的关系，以省为地方的重心来建设地方政府。上述特点造成：中央政令不畅，同时具有行政中央集权的弊端，资源极度向极少数大城市聚集。
1、中央政府缺少独立执行机构及其后果
从政府的结构来看，我国中央政府缺少自己的执行机构，中央政策的执行依赖于地方政府。我国中央行政机构国务院的部、委、局、署是依法分别履行国务院基本职能的机关。这些部门的职责主要是政策的制定以及宏观规划与指导，几乎都没涉及到政策的执行，较少在全国各地设立其直属的执行机构。农业部共有10项职责，前4项都以研究“什么什么”为开头，主要工作是提供政策建议、起草法律法规、进行宏观指导，很少涉及政策的具体执行。实际上，我国的国务院主要起一个政策的宏观调控和指导以及总的监督职能，中央的政策是通过中央——省——市——县——乡镇这种金字塔式的层级逐级向下执行的。
美国的联邦政府同我国中央政府的结构截然不同，美国联邦政府拥有独立强大的执行机构，直接执行其政策。据统计，2002年美国联邦政府文职雇员共有269万人（其中全职242.6万），州和地方政府雇员1834.9万人(其中全职1383万)，2000年美国联邦政府雇员占总人口的比例为0.921%。2002年，在联邦雇员中，只有不到10%(18.9万)在华盛顿地区工作，绝大多数分布在全国及世界各地的管辖区、现场或地方办事处，仅加利福尼亚一州就有近24.5万名联邦雇员在工作。据人事部副部长侯建良介绍，截止2003年底，中国公务员的总数是636.9万人，这其中中央机关有47.5万人，47.5万人包括中央机关在地方的派出机构，有垂直管理的机构，不是都在北京的。我国的中央政府人员，即使加上政党与社会团体工作人员也不会超出50万太多,和美国联邦政府雇员占总人口的比例相比，相差太远。
