论少数人权利
李忠
【全文】
少数人权利是国际人权公约保障的最为重要的原始权利之一。早在1555年签订的《奥格斯堡条约》和1648年签订的《威斯特伐利亚条约》中就有关于保护种族的、宗教的或语言的少数人的国际性条款。但国际社会却一直未曾对少数人权利的保护问题给予足够的重视。迄今为止，《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）第27条是保障少数人权利的唯一一条具有拘束力的普遍性人权条款。令人遗憾的是，第27条却是《公约》中最为模糊、最易引起争议的条款之一。因而研究少数人权利，对于提高人权研究水平，全面保障少数人权利的实现具有极其重要的意义。
少数人权利是一个内容宽泛、博大精深的课题，本文仅在以下三个方面作一初步探讨：（1）少数人权利的概念；（2）少数人权利的保护；（3）少数人权利的未来。
一、少数人权利的概念
1、何谓少数人？
少数人权利之所以含糊不清，与少数人概念的含糊不清直接相关。 要研究少数人权利，必须首先界定少数人的概念。
在《公约》第27条的制定过程中，新的移民国家主张采取同化政策（assimilation policy）对待土著群体（indigenous groups）和移民（immigrants），而旧世界（Old World）则坚决支持对少数人实行特殊保护政策。上述两大集团之间观点上的巨大分歧，导致了《公约》第27条措辞谨慎、含糊，以致于少数人的概念只有依靠解释才能明确。 为此，国际社会作出了巨大努力，但至今没有取得一致意见。其中，比较有代表性的观点有：
（1）凯博多蒂（Capotorti）的定义。应联合国人权委员会下属的防止歧视和保护少数小组委员会之邀，凯博多蒂作为特别报告人（Special Rapporteur）在1978年完成的报告《关于隶属于种族的、宗教的和语言的少数人权利研究》中所提出的少数人概念是目前在理论界和实践中得到最广泛承认的定义之一。他认为，少数人是那些数量上居于少数，政治上不处于支配地位，在人种、宗教和语言方面具有不同于其他人的特征，并且具有维系自己文化、传统、宗教或语言向心力的居住在一国领土上的国民（nationals of the State of residence）。
（2）欧洲人权公约中的少数人概念。欧洲是一个长期遭受民族问题困扰的地区，它在地区性人权公约中确立的少数人标准，具有一定的代表性。1991年3月4日在斯特拉斯堡由欧洲委员会为《欧洲保障少数人权利公约》而准备的建议案中，把少数人概念表述为：在数量上居于少数，在人种、宗教或语言方面具有不同于其他人的特征，含有维护他们文化、传统、宗教或语言倾向的国民。
（3）西格勒的定义。英国学者杰伊`西格勒是少数人人权问题专家。在分析、研究了各种少数人的概念后，他试图以最简单的形式来描述少数人。他认为，少数人是数量上具有一定规模，在肤色、宗教、语言、种族、文化等方面具有不同于其他人的特征，由于受到偏见、歧视或权利被剥夺，在政治、社会和文化生活中长期居于从属地位，国家应当给予积极援助的群体。
从以上定义可以看出，少数人概念包含数量、特性、稳定性、社会地位、居住期限、权利主体等要素。上述三个定义在数量、政治地位方面意见一致。不过，三者都有一定的不足。
其一，关于少数人的数量标准问题。从字面上看，“少数人”确有数量上居于少数的意思。前两种定义都强调了这一点。但仅仅以数量作为判断标准，不能解释前南非种族隔离政策之下多数黑人的地位问题。事实上，设置一个数量或比例标准是极其困难的。因此，数量标准不应该绝对化。
其二，关于少数人权利究竟是人权还是公民权的问题。在凯博多蒂和欧洲人权公约的定义中，少数人必须首先是本国的国民，甚至是居住在本国领土之上的国民，这违背了《公约》第27条的精神。荷兰学者诺瓦克指出，第一，《公约》第27条规定少数人是“个人”（persons），而不是“国民”（nationals）或“公民”（citizens）；第二，《公约》第2条第1款明确规定，除了第13条（只规范外侨）和第25条（只规范公民）之外，“每一缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承认的权利”，这一原则也适用于第27条；第三，在第三届联合国大会委员会上，印度代表团曾专门提出以“公民”（citizens）一词来代替《公约》第27条的“个人”（persons）的建议案，但这一建议案未获通过。
