有公法目的之财产行为的法律属性——以公务悬赏为分析对象
常鹏翱
【全文】
壹、引言
在传统公法与私法的二元分离背景下，公法行为和私法行为的区分似乎相当清晰，前者表现为作为公法载体的公法主体根据独有的权力来实施行为，后者则是私法主体基于意思自治的活动。[1]如果公法主体纯粹采用刚性的从上至下的手段进行国家治理，则上述的见解自然没有问题，但必须看到，在现实中，且不言公法主体之间、公法主体和私法主体之间能发生诸如互易土地、租赁办公场所等私法行为，公法在落实特定治理目标时，采用的也并非唯一的刚性手段，还有柔性的协商式的措施，如公法主体之间订立的关系到如何行使公权的合同，属于公法行为；[2]又如，诸如政府采购属于公法主体通过私法行为来达到公法目的的行为，是有公法上目的的私法行为。[3]
这表明，仅从主体属性的角度来判断行为是公法行为还是私法行为，并不足够，还必须考虑行为内容、作出方式等。如此含糊的判断，实际上表明在某些领域，判断某一行为是公法行为还是私法行为，是相当困难的。特别是公法主体非为自益目的而支出财产或者负担财产性义务的行为，如公务悬赏，它在外观上看似乎是交易行为，因而是私法行为，但其目标指向公共利益或者特定治理，又似乎是公法行为，何去何从，很难定夺。
本文以公务悬赏为分析对象，旨在阐明有公法目的之财产行为的法律属性。本文第二节通过简要表述我国台湾司法实务的立场，提出公务悬赏的法律属性之争问题；第三节从比较法、制度构造和制度功能的角度分析，得出公务悬赏是私法行为的结论；在此基础上，第四节将论述公务悬赏相对于私人悬赏的特殊性，并指出法律规制的要点；第五节进一步讨论公务悬赏应为单独行为还是合同；第六节总结全文，并将有公法目的的财产行为进行类型化整理。
贰、公务悬赏是公法行为还是私法行为
悬赏广告是指广告人以广告的形式，声明对完成指定行为之人给与报酬，广告人对完成该行为之人，负担给付报酬义务的法律行为。在悬赏广告法律关系中，广告发布人是广告人，完成指定行为之人是相对人。根据广告人的属性以及广告目的的不同，可以将悬赏广告分为公务悬赏和私人悬赏，前者是指由国家公共权力机关为了实现特定的国家治理任务而发布的悬赏广告，如公安部门悬赏缉拿逃犯、法院悬赏提供债务人可供执行的财产信息、质量监督管理部门悬赏提供假冒伪劣产品信息、税收部门悬赏提供偷漏税信息等；后者是私人为了引致民事法律关系产生、变动或者消灭而发布的悬赏广告，如悬赏寻找遗失物、征集优秀作品等。
随着公务悬赏的广泛运用，悬赏广告纯粹的私法行为属性受到质疑，这种质疑源于公务悬赏与私人悬赏的差别：公务悬赏的广告人是特定的国家机关（如法院等司法机关、公安等行政机关等），它们负有维护社会秩序、保障民众利益等公共使命，不同于普通的民事主体；而且，公务悬赏的目的在于实现特定的国家治理任务或者维护社会公共利益（如捕拿犯罪分子、查获假货来源、实现强制执行等），不同于一般的民事行为目的，故与完全由普通民事主体发出的、以实现私益为目的的私人悬赏相比，公务悬赏具有浓厚的国家行为和意志色彩，从而看上去似乎背离了法律行为的基本特性，应当为公法行为。
公务悬赏的法律属性之争，在我国大陆司法实务尚未展开深入讨论，但海峡彼岸的台湾司法实务已经揭示了公务悬赏法律属性的争执问题，足供我们深思。以下简要介绍相关实务看法：
