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西方列强在中国取得片面的领事裁判权，始于第一次鸦片战争以后。正式确立领事裁判权的条约，是1843年签订的《中英五口通商章程》。该章程第十三款规定：对于英国侨民作为刑事被告的案件，“其英人如何科罪，由英国议定章程、法律，发给管事官照办。华民如何科罪，应治以中国之法”[1](P42)。西方列强向清政府要求领事裁判权的理由和借口无非是中国法律制度落后、野蛮，与西方国家法律的基本精神不相吻合。随着中国国家主权意识的觉醒和中西文化的交流，一般有识见的中国人一方面痛感片面领事裁判权对中国社会造成的危害，另一方面也感觉到了落后的法律制度有革新的必要。对于中国改革的愿望，西方列强表达了某种程度的支持。所以才有了1902年的中英《马凯条约》第十二款“中国深欲整顿本国律例，以期与各西国律例改同一律，英国允愿尽力协助以成此举。一俟查悉中国律例情形及其审断办法及一切相关事宜皆臻妥善，英国即允弃其治外法权”。[2](P139)随后，美国、日本、葡萄牙等国也相继在与中国签订的条约中做出类似表示。“自此而议律者，乃群措意于领事裁判权”[3](P1011)那么，该如何看待《马凯条约》第十二条以及中国收回领事裁判权的首次努力呢？
以前多有学者认为，清末修律起因于西方列强的许诺，清政府在得到列强的允诺后，“为帝国主义故作的姿态所迷惑，受宠若惊，充满幻想”，“随即发布了修律上谕，并建立了修订法律馆”[5]这个观点显然是错误的，因为它颠倒了清末修律的启动与《马凯条约》签订的时间先后顺序。《马凯条约》签订于1902年9月5日，但早在1901年1月29 日，清廷在流亡的路上就发布了“变法诏”，决心表示要破锢习，更法令，取外国之长，补中国之短，为晚清的政治改革，并为随之而来的变法修律，敲了开场锣鼓”。1902年3月11日，清廷发布了第一道修律上谕，“责成袁世凯、刘坤一、张之洞，慎选熟悉中西律例者，保送数员来京．听候简派．开馆编纂”，5月11日就又下了任命沈家本、伍廷芳为修订法律大臣的上谕。这说明早在列强的许诺之前，清政府就已经决定修律，并就修律的指导思想、机构设置、人员调配做了实际的工作。而《马凯条约》等相关条款不过是西方列强对“中国深欲整顿本国律例以期与各西国律例改同一律”给与的某种支持的表态。
目前法史学界还有一种流行的观点，认为清末修律的目的就是为了收回领事裁判权。[6]而就笔者所见，尚未有直接材料证明清政府把修律与收回领事裁判权直接挂钩。1902年3月11日清廷发布的第一道修律上谕说“中国律例，自汉唐以来，代有增改。我朝《大清律例》一书，折衷至当，备极精详。惟是为治之道，尤贵因时制宜，今昔情势不同，非参酌适中，不能推行尽善。况近来地利日兴，商务日广，如矿律、路律、商律等类，皆应妥议专条。著各出使大臣，查取各国通行律例，咨送外务部．并著责成袁世凯、刘坤一、张之洞，慎选熟悉中西律例者，保送数员来京，听候简派，开馆编纂，请旨审定颁行。总期切实平允，中外通行，用示通变宜民之至意”[4](P536-537)。显然，清政府主要还是从内政的角度来谈修律的理由的。5月13日，清廷又颁布了一道上谕：“现在通商交涉，事益繁多，著派沈家本、伍廷芳，将一切现行律例，按照交涉情形，参酌各国法律，悉心考订，妥为拟议。务期中外通行，有稗治理。俟修定呈览，候旨颁行”[4](577)。有人认为所谓“交涉情形”即指当时清政府与各国谈判签订通商行船条约中提出的收回领事裁判权问题[5](P39)。通篇读下来似宜作广义理解，即“现在通商交涉，事益繁多”。的确，二十世纪初的清政府在经历了如此危机，痛定思痛之后，做出了向西方学习的决定，加上随后西方列强的许诺，很容易让人把清末修律与收回领事裁判权联系在一起。但修律与收回领事裁判权并没有直接的因果关系，清政府正式的官方文件也没有明确的表明这种关系。
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