NASDR模式、混合监管模式、单一行业自律组织模式以及SEC监管模式和SIA的方案大致相同。竞争的混合监管模式,和混合监管模式略有不同。在这种模式中,各市场自律组织(Market SRO)还是只负责市场监管,与混合监管模式不同的是,对证券公司的监管不是只由一家自律组织负责,而是允许几家负责监管证券公司的自律组织(称为“会员监管自律组织” ,Member SROs)同时存在,这几家自律组织彼此竞争(Competing Member SROs)。市场自律组织的成员可以选择成为任何一家会员监管自律组织的成员;而且会员监管自律组织的成员可以定期选择成为其他会员监管自律组织的成员。这种自律的模式具备混合监管模式的优点,但也存在严重的缺陷。由于存在较多的会员监管自律组织,会员监管自律组织的成员可能会流向那些监管较为宽松的自律组织,会员监管自律组织也可能为了吸引更多的会员而放松监管;同时,市场自律组织的监管范围和会员监管自律组织的监管范围也不易划清;不同的会员自律组织也存在监管不统一的问题;而且如何决定哪些自律组织有权行使会员监管的权力也是一个难题。单一非行业监管者模式,指由一个非行业的实体负责所有的市场和会员的监管,在这种模式下,所有的证券商都必须在该实体下登记,所有的市场也必须在该实体下登记,但市场并没有监管的权力。这种模式的优点是,不必划清市场监管和会员监管的界限;自律组织存在的固有冲突将不复存在;监管的重复和不协调的问题将得到解决;跨市场的监管也变得更为容易。这种模式也存在严重缺陷,由于远离市场,监管者的专业性值得怀疑;监管者和SEC的关系如何处理也是一大难题;这种自律体系也面临效率低下、缺乏灵活性以及对市场反应迟钝的危险;而且这种自律模式需要修改法律,同时由于剥夺了自律组织的监管职能,容易受到抵制。SEC希望公众发表评论,指出各种自律模式的优缺以及克服不足的解决办法。[37]
从SIA和SEC的方案中,可以看出交易所的自律是一个复杂的系统,自律也没有一成不变的模式,更没有完美无缺的模式。毫无疑问,上述的许多改革方案旨在解决交易所的利益冲突问题,或者将解决利益冲突作为改革的目标之一,但是有助于解决利益冲突的方案又往往是以牺牲某些监管的优势为代价的,诸如监管者远离市场,监管的边界难以划清,现有监管框架和法律秩序的变动等等。因此,当公司制交易所的利益冲突并不十分突出时,或者这种利益冲突只是一种潜在的冲突时,有利于解决利益冲突的方案未必会变成现实,或者得到广泛的实践。SIA的立场以及SEC的态度表明无论是证券业界还是政府监管者都对交易所自律的改革保持一种谨慎的态度,至少并不主张对自律的框架进行根本性的变革。
五、证券交易所自律改革的实践
尽管关于自律存废的争议仍在继续,自律模式也仍在不断的探索之中;实践中,交易所公司制改革后在自律模式和监管范围上已经发生了一定的变化。根据交易所自律的实践,交易所公司制改革后大致采取以下三种自律监管模式。
(一)保持现状模式
在这种模式中,交易所公司制改制以后仍然保持原有的法律和自律框架,在作为营利性交易所的同时,履行全部的自律职责。这种模式,同一的法律实体既实行营利性的经营又履行自律的职责。日本的东京证券交易所在实行公司制改造之后在自律监管的范围上没有大的变动,交易所在提供买卖交易场所的同时,也负责证券交易、证券上市以及交易参与者人(在东京证券交易所进行交易者的业务和财产)的管理和监督。[38]澳大利亚证券交易所(ASX)在非互助化之后,自律职能也基本不变。除了ASX本身的上市以及对上市规则的遵守由政府监管机关澳大利亚证券和投资委员会负责监管之外,ASX负责对本市场的其他活动进行监管,包括对上市公司的持续监管、对市场交易活动的持续监管以及对市场参与者的监管。[39]
值得注意的是,尽管ASX的自律模式和监管范围未发生重大变化,为了克服交易所改制后产生的利益冲突,ASX设立了ASX监管审查有限公司(ASX Supervisory Review Pty Limited, ASX-SR),该公司作为ASX的独资子公司,对交易所的监管活动进行监督。ASX-SR拥有自己的董事会,并且作为ASX履行监管职能和解决利益冲突的内部审计人。ASX-SR主要在以下三方面向ASX董事会负责:(1)对那些和ASX存在业务联系或者和ASX存在竞争关系的公司的上市决定进行审查,保证他们受到ASX的公正待遇;(2)审查监管职能的资金投入;(3)审查监管政策和程序是否全面和适当。[40]由此可见,ASX-SR作为内部的审计人,其主要职能是解决交易所的利益冲突问题,确保交易所全面适当的履行监管职责,尤其是公平的对待监管对象以及保证投入足够的监管资源。
因此,保持现状模式,通过内部治理结构和监督机制的完善,也可以在保留原有的自律监管框架和范围时,建立有效的克服利益冲突的机制。
(二)NASDR模式
在该种模式中,交易所成立一个独立的法人机构专门承担监管职责。这种模式是在公司制的自律组织中,通过内部的组织结构调整,将交易所的市场职能和监管职能分开,以此来减少可能发生的利益冲突问题。NASD就采用这种模式,将商业经营的交易市场和自律职能分开。2000年4月,NASD的成员通过决议决定对NASDAQ股票市场进行公司制改制。NASD现在由一个控股的母公司和两个从事业务的子公司组成;子公司包括纳斯达克股票市场(Nasdaq)和NASD监管公司(NASD Regulation, Inc.),分别从事市场经营和自律监管职责。此外,NASD还拥有一个负责从事争议解决的子公司NASD争议解决公司(NASD Dispute Resolution, Inc.),该公司主要负责NASD的成员、相联系的人(associated persons)以及顾客之间的争议解决。
从NASD、NASDR和Nasdaq三者的职责看,NASD作为母公司主要负责整个协会政策的制定,对子公司授权并且协调子公司的行动;NASD Regulation主要负责对NASD会员的监管,包括对在Nasdaq市场从事交易的会员的行为和交易活动进行监管;Nasdaq主要负责Nasdaq市场的经营,提供信息服务,同时保留上市标准以及证券交易规则的制定权力。三者有明确的权力分工。需注意的是,Nasdaq仍然保留制定上市规则和交易规则的部分权力,NASD Regulation和Nasdaq从事监管和经营市场的职能分开并没有完全彻底实现。因此,NASDR模式并不是如许多人所认为的那样,完全实现监管职能和市场职能的分开。但是,通过设立两个独立的法律实体,自律组织的监管职能和市场职能还是得到相对的分离,两个法律实体的工作重心不同,NASD Regulation侧重监管,Nasdaq侧重市场经营。尽管Nasdaq还从事一定的监管事务,但二者的监管对象不同;而且二者在预算上各自独立,可以促进监管职能的独立性。
2006年3月刚刚改制成上市公司的纽约证券交易所,也采用这种模式。改制后的纽约证券交易所名称为纽约证券交易所集团公司,由三部分组成,分别是纽约证券交易所有限公司、纽约证券交易所市场公司及纽约证券交易所监管公司。其中,纽约证券交易所有限公司将继承原来的纽交所而成为美国注册的全国性交易所,而市场公司和监管公司则作为纽约证券交易所有限公司的全资子公司,分别承担交易所业务和监管职责。[41]
这种模式,尽管由于负责市场经营和监管职能的不同实体属于同一母公司控制,利益冲突的问题并没有得到根本的解决。但由于交易所的监管职能并没有从交易所中剥离出去,不需要对现行的自律和政府监管的框架做大的改动,因此,不失为一种解决利益冲突的可行的温和的自律改良模式。
|