公益诉讼的局限及其发展的困难——对建立新型经济诉讼的几点思考
叶明
【摘要】公益诉讼对传统起诉资格的扩展，虽然有助于扩大司法救济的范围，但同时也使我们面临着私人原告代表能力有限、纠纷解决成本过高、司法角色转换困难等诸多问题。在无法有效解决这些问题的情况下，建立在公益诉讼模式基础之上的新型经济诉讼难以成为保障经济法有效运行的基本的司法形式。
【关键词】公益诉讼；经济法
【全文】
受国外法制发展的启发和影响，我国不少学者认为，与经济法相关的、由私人或私人组织提起的公益诉讼即经济公益诉讼，或称新型经济诉讼，是保障经济法有效运行的基本的司法形式。[1]鉴于目前的讨论大多忽略了这种由私人或私人组织提起的公益诉讼（以下所称的“公益诉讼”均指这种类型的公益诉讼）自身存在的局限及其发展的困难，因此，本文拟对此作些探讨。
在展开分析之前，需要说明的是，现代由私人或私人组织提起的公益诉讼与民事诉讼法学者研究的集团诉讼问题密切相关。按照日本学者谷口安平的解释，集团诉讼作为“旨在追求一定集团成员的共同利益或实现他们共有的权利而提起的诉讼”，在现实生活中一般表现为共同诉讼、代表诉讼、典型性诉讼（试验性诉讼）和团体诉讼四种形态。[2]由于公益诉讼维护的是社会公共利益，涉案人员众多，往往不可能由涉案的所有人员参加，因此，除共同诉讼在公益诉讼中运用很少外，其余三种形态的集团诉讼与公益诉讼都存在不同程度的交叉、重叠关系，在诉讼性质上并无太大的区别，都是旨在维护多数人共同的权益而不仅仅是个体的私人权益，因此很多学者都把公益诉讼包括经济公益诉讼视为是集团诉讼的一种典型形态。[3]本文也是依据这种通常看法，在相同意义上视情况交替使用公益诉讼和集团诉讼这两个术语，在以下引证学者们对集团诉讼的一些评论时不再专门说明。
一、公益诉讼原告的代表能力
相对于传统的民事、行政等以维护私人权益为目的的私益诉讼而言，公益诉讼最大的不同点是以维护社会公共利益为目的。这种诉讼目的的不同，表现在具体诉讼技术方面就是公益诉讼对传统诉讼中原告适格理论的修正和扩展，即某些依据传统的原告适格理论不具有起诉资格的私人或私人组织，如与所诉事项无直接利害关系的私人或私人组织，在公益诉讼中享有起诉资格。这种起诉资格的修正和扩展，一方面当然是由于原告适格理论限制了司法救济的范围，使许多涉及众多社会成员的公益问题无法交由司法来处理；另一方面，这种修正和扩展还基于这样一种预设，即认为私人原告在公益诉讼中能够很好地代表并维护社会公共利益。然而，社会公共利益本身所具有的多元性、复杂性决定了私人原告在公益诉讼中的这种代表能力是非常有限的。
首先，社会公共利益并不是单一的，在一个具体的公益诉讼案件中，所诉事项实际上往往潜藏着多种社会公共利益的冲突和选择。按照庞德著名的利益分类学说，“社会利益”也即我们通常所称的社会公共利益“是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望”，具体包括一般安全利益、社会组织安全的利益、一般道德的利益、保护社会资源的利益、一般进步的利益、个人生活方面的利益六大类，每一大类下面又包括多种小类。[4]尽管我们不一定要同意庞德对社会公共利益的具体分类，但庞德的划分无疑表明了社会公共利益是一个集合概念，是由多种利益构成的复合体。而在公益诉讼关心的公共问题中，往往正是涉及多种社会公共利益之间的冲突和选择。如在关于环境保护问题的公益诉讼中，常常就交织着庞德所称的“保护社会资源的利益”、“一般进步的利益”（如发展经济）、“个人生活方面的利益”（如个人身心健康、最低生活条件的保障）等多种社会公共利益之间的矛盾和冲突。
