在日本行政法学的发展过程中，学者们起初对源自德国的行政行为概念也是众说纷纭。根据战后著名学者田中二郎的分析，行政行为的概念可以分为最广义、广义、狭义及最狭义四种。其中，广义说在日本早期颇为盛行，狭义说在战后也曾一度成为通说。田中氏本人则积极倡导最狭义说，认为行政行为指行政机关就具体事项所为公法上单方行为，即将立法行为、公法契约、合同行为等排除于行政行为概念之外。
二、国内对行政行为的主要观点
行政行为在我国自80年代初正式使用以来，［5］已被学界广泛采用和认同。但国内对行政行为一词的使用主要在学理界，立法上主要使用具体行政行为的概念。以现行《
行政诉讼法》对“具体行政行为”这一学术名词的吸纳为标志。但是，最高人民法院在2000年3月8日发布的《关于
执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》中又对此重新做出了全面的解释，《解释》第1条放弃了界定具体行政行为概念的努力，而是笼统地使用“行政行为”的概念，本意是为了适应社会发展的需要，扩大行政诉讼的范围，却暴露了一些问题，最重要的是对行政行为应如何界定。目前，关于行政行为的内涵，理论上形成了四种主要观点：［6］
1．最广义说。最广义说论者认为，行政行为是一切与国家行政管理有关的行为，包括国家行政机关及其公务人员的行为，行政机关行使职权的行为，行政机关在行政诉讼中的行为，以及公民、法人和其他组织等引起行政法律关系产生、变更和消灭的行为；
2．广义说。广义说论者认为行政行为是指行政机关所为的一切行为，包括行政机关的各种法律行为和非法律行为，民事法律行为和行政法律行为；
3．狭义说。狭义的行政行为，是指行政机关在行政管理活动中所为的一切具有法律意义的行为；
4．最狭义说。最狭义的行政行为是指行政机关在行政管理活动中对具体的人和事采取具体措施的行为，相当于具体行政行为。
以上的各种学说以狭义说为当今行政法学界的通说。最广义说的外延太广，不能够准确地概括定义。广义说认为行政机关的一切行为都是行政行为，包括民事法律行为也是，显然是不可取的。最狭义说认为行政行为类似于具体行政行为，与立法上的抽象与具体行政行为划分相矛盾，采用这种观点的话，与立法不符。而狭义说则认为行为主体只包括行政机关，显得不够科学，因为现在非行政机关行使行政权的合法情形是大量存在的。结合上述的分析，笔者认为，行政行为的概念应如下：
行政行为指的是行政机关，法律、法规授权组织或受委托组织在行使行政职权，进行国家的行政管理中，具有一定的法律意志，产生一定的法律效果的行为。
