我国应建立分权制衡的社会保障管理体制
刘剑文
【关键词】社会保障；分权；法治
【全文】
社会保障管理体制，虽然涉及到立法体制，但目前在我国实际上主要是指行政体制（包括征缴体制），其核心问题是行政权力如何进行有效地配置。对此，目前无论是理论界还是实务界主要存在两种看法：一种看法认为，从统一管理的角度看，社会保障费（或基金）的征收权、管理权、分配权（或发放权）、监督权，都应由劳动和社会保障部门行使；另一种看法是，社会保障权力是一个综合性的权力，按照分权制衡理论，理应由政府的不同部门分别行使，部门间应形成相互制衡的机制。
在我看来，社会保障权，包括政府社会保障权力和纳税人社会保障权利两个层面。从政府的角度来看，它是一个综合性的权力，包括征收权、入库权、发放权、监督权等权能。从纳税人的角度看，涉及到生存权和发展权的问题。在此，本文只想讨论政府社会保障权力应如何有效地配置问题。
随着和谐社会的建构与“大社会、小政府”的理念深入人心，政府的社会职能在不断强化，政府应该更多地承担起社会责任。按照政府组织机构的设置与分工，其社会职能是由很多部门来分工负责的，比如，教育部门负责教育行政方面的职能，卫生部门承担整个社会的卫生医疗管理，税务部门负责税费的征收，财政部门负责财政的收支管理，劳动保障部门负责劳动和社会保障的管理和服务，这些部门都是对一级政府负责的。
社会保障权力应如何有效地配置呢？我认为，我们应站在和谐社会建设宏观大局的高度，或者说站在社会整体利益的角度，而不是站在部门利益的角度去思考这一问题。为此，社会保障权力的配置应该遵循几个原则：
一是权力制衡原则。这是符合现代政府为法治政府和有限政府的基本要求。政府的行政权是一个综合性的权力，政府各部门之间的行政权应该相互制衡。在我国，实际上某一综合性的行政权力通常都不是由一个部门来行使的。例如，教育行政权力是由不同的部门分别行使的，一般性教育行政管理权力是教育部门行使的，教育费附加是税务部门负责征收，教育费附加资金的管理和教育费拨付是财政部门负责的；又如，文化行政权力也是如此，一般性文化行政管理权力是文化部门行使的，文化事业建设费是税务部门负责征收，文化事业建设费管理和拨付是财政部门负责的。若某一综合性的权力由一个部门来行使，特别是收和支的权力集中在一个部门，是很容易发生滥用权力的现象。分权制衡理论告诉我们，现代社会不可能一个部门自己既制定游戏规则，又实施游戏规则，发生争议后自己又充当游戏规则的仲裁者。所以，我认为，本着高度“收支两条线”的精神，社会保障费（或基金）征收权和支出权必须要分开，应该有一个部门专门负责社会保障费（或基金）的征收。
