一、前置程序产生的问题
最高法院设立的前置程序，可能产生的主要问题是：
第一，将绝大多数虚假陈述案件拒之于法院门外。虽然证监会成立以来已经处罚了不少虚假陈述行为，但这极有可能仅仅是冰山之一角。这样，绝大多数案件会因没有一纸“行政处罚决定书”，投资者就失去了“敲门砖”，即便是铁证在手，其侵权之诉也将不被受理。而且根据《
行政处罚法》第
29 条的规定，行政违法行为在两年内未被发现的，行政机关将不得对该行为实施行政处罚。如果证监会没能在两年内及时发现违法者的虚假陈述行为，就不能做出处罚，投资者就会因为证监会工作不力而永远失去获得赔偿的机会。
第二，即使虚假陈述案件已受理，还有可能被终结诉讼[1]。由于被行政处罚的对象很可能成为证券 民事侵权案件的被告，面对即将到来的因败诉引发的巨额赔付，被处罚对象势必千方百计逃避赔付责任，向法院起诉要求撤销行政处罚是最可能的选择。如果行政诉讼中法院判令维持行政处罚，那么投资者的民事赔偿诉讼将顺利进行并极有可能胜诉；如果法院依据
行政处罚法的相关规定，判令证监会撤销行政处罚，那么投资者的民事诉讼由于缺乏了“前置程序”，将不被受理。这样一来，法院对行政诉讼的判决倒成了“前置程序”。虽然
《规定》第
11 条第2 款已明确规定，此时应终结诉讼，但是，既然是否存在虚假陈述事实最终还得由法院来认定，何必多此一举，设立一个前置程序？ 有必要指出的是，行政处罚被撤销的理由不限于主要证据不足这一种情形。依据《
行政诉讼法》第
54 条第2 项的规定，行政处罚应被撤销的理由还有：适用法律、法规错误；违反法定程序；超越职权；滥用职权。法院依据以上理由判决撤销行政处罚以后，如果证监会不再处罚，投资者将再一次失去“敲门砖”。
第三，行政处罚决定书在民事侵权诉讼中的作用将产生争议。
《通知》第
2 条规定，当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。既然查处结果只作为“事实依据”，而不是“事实”，人们就可以对其真实性提出挑战。假设被告未在行政诉讼程序中对虚假陈述事实提出挑战，而行政处罚决定已生效，并已超过行政诉讼时效。法院在受理案件以后，被告提出了更有力的证据证明证监会所认定的违规事实不成立，从而证明自己被错罚，不能给投资者以赔偿。此时法院又会如何处理？ 如果行政处罚只能作为证据使用，则与当事人提供的其他证据又有何差异？
