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平衡行政理念应在行政法的不同层面上形成实践转换。其一，行政法上相对人权利义务的平等安排是平衡行政的基本表现。[13] 公民、法人和其它组织权利义务制度性配置上的不平等实际上意味着社会中的特权，立法造就和行政关照的社会特权不仅与平衡行政理念而且与公共行政和法治行政理念极不相容；其二，行政法上行政人职权职责并行是平衡行政的重要体现。行政人职权职责分离形成的有权无责和有责无权的权责格局无法产生责任行政和高效行政，从而背离了行政上的公共和法治理念；其三，行政法上违法与责任大致相当是平衡行政的一般要求。无论行政人还是相对人对其违法行为追究责任应贯彻相当原则，这是社会正义和法律公正在行政领域和行政法上的体现；其四，行政法上公平与效率的价值衡平是平衡行政的基本要求。经济和社会生活中公平与效率的内在张力需要法律制度予以消解，行政法律制度上的价值选择应当既要体现公平又要促进效率，实践公平与效率的平衡；其五，行政法上权力与权利的平衡是平衡行政的根本所在。制度设计上权力与权利的失衡将使两者在相互作用中畸形发展，权力与权利相互关系的畸形发展将会产生行政专横和践踏人权或者权利滥用与社会混乱。行政法上权力与权利的平衡并不意味着通常意义上的平等，它主要展现为行政领域公共利益与个体利益的衡平，行政权力与公民权利的对等关系，以及两者之间的对话和合法对抗机制。行政权力作为公共利益的代表，只有在与公民权利的对等、对话和对抗关系中才能确立和实践公共行政和法治行政理念，才能阻挡不相关利益因素对于权力的诱惑和腐蚀，并能以平和的心态对待社会各方面的利益特别是个体权益。否定"权力本位"思想，对"权利本位"理论保留看法，并不等于否认权力与权利天生的强弱分别。正因为如此，提升和尊重权利的地位（不等于行政法上实践"权利本位"），确立和发展平衡行政，意味着对权力的限制，消除强者的霸气，抑制权力霸道，使行政过程充满宽容和善意的色彩，促使行政权力以对等姿态善待公民权利。
三 法治行政理念
现代行政是法治行政。行政是国家行政权力依法律要求的行动。法治的主要涵义是法律对政府拥有绝对权威，政府的权力行动符合法律要求，是法治行政的一般标准。一般意义上，法治行政说明了法律与行政的关系，其意义可以浓缩为法律对行政具有绝对的权威和支配力，展言之，其属下包含了权自法出、法律保留、行为有据、法律优位、程序规制、司法审查等观念判断和制度选择。择言之，比如，它说明行政权力应当来自于法律的规定，特别是对公民权利产生直接影响的权力必须由法律明示，行政亦无法外特权；行政作用于社会事务但凡关涉公民基本权利义务的事项行政应保留给立法由法律规定，行政不得取代法律；行政权力行为应当接受立法给予的规范指引，对公民权利产生不利影响的权力行为必须有明确的法律依据。法治行政还表明行政与法律的关系能够转换为行政与司法的关系，行政权力不是最后的国家权力，行政不能代表法律，法院恰如法律的代表运转着司法审查制度可以对行政权力行为作出司法评判，因而司法被誉为法治的最终屏障，司法审查制度被视为法治行政的最可靠的制度保障。
法治行政应当成为行政的基本理念。人类社会有过人治的历史也有着法治的经验。法治理念与人治观念两者背反。人治表明了一种人与法律的关系，在权力生活中法律被认为可有可无，或者权力者可以对法律不理不睬，或者法律至多为权力者手中的工具，人们对待法律的基本态度表现为法律虚无主义和法律工具主义。[14] 法治表达了与人治不同的人对法律的态度，表明了法律在人们心目中的优越位置以及人们对法律的遵从关系。在一定的社会里，法律在人们心目中的位置是法律在现实生活中的地位与作用的反映，由此可以观照一定社会的法治化程度。从实证的角度讲，法律的地位以多种因素为参照，最有说服力的是与人情、金钱、权力、政策作比较，在一个人情先于法律、金钱重于法律、权力高于法律、政策优于法律的社会，法律几乎被全面工具化，其地位和位置居低不上，说明社会上人治观念根深蒂固；法治意味着法律地位至上，法律至上主义并不意味着自然消除现实的权力生活中法律与人情、金钱、权力等诸因素的较量，也不回避法律与其它规范包括政策规范的比较，恰恰是在法律与人情、金钱、权力及其它规范的对比中，人们信任甚至信仰法律，认同法律的优先效力或最高地位，从而显示了法治主义的真正内涵。近现代行政与法律有着难解之缘，行政与法律结缘曾经造就了"没有法律便没有行政"的严格法治主义时代。在那个时代里，法治苛求"权自法出"甚至拒绝自由裁量。随着法治概念的进步与发展，法治理念在行政领域演化为善法、法律至上和守法观念。善法观念意味着行政对"恶法非法"的价值认同和对制度文明的孜孜以求，行政创设规范必须遵循善法标准，行政领域的法律至上观念表明法律对行政一如既往的绝对权威，行政面对若干因素的支配和影响承认法律效力的最高或优先，行政守法观念促使行政自觉定位从而成为推进法治行政的重要力量。
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