行政的公私分明在三个层面上意味深长：其一，它自然意味着摒弃特权观念，彻底根除公共领域中的交易意识，避免和消除行政私化倾向，特别是抑制行政自身利益的追逐和膨胀，防止行政设租与寻租，滥用公共权威和公共资源谋取私利，维护和保持行政的公共性能，实现和发展公共秩序和公共利益；[6] 其二，它当然也意味着树立和强化行政有限观念，保持行政与社会的适当分界，在私法领域保持足够的谨慎和节制，尊重市场的作用和社会的自由，防止对经济和社会生活的强行介入和滥用管制；[7] 其三，它必然还意味着行政成本由公共负担，行政运作为公共费用所推动。政府和行政应当保持清廉，不得接受任何私人和有势集团的"慷慨解囊"和捐助，保持行政远离腐败。[8]
公共行政理念衍生出公开、公平、公正和公信原则。行政为社会和公众提供公共政策、公共安全和公共服务，为公共秩序、公共利益和公共事务着想，为人权保障和发展开发资源和环境。公共行政应当成为公开行政。行政为公众之事，自当公之于众。行政暗箱操作易于滋生行政私化，公开行政便于维持行政的公共性能和促进行政民主化进程，行政公开利于公众参与行政过程，增强行政动力从而发展着行政效率，并能深化对行政的监督从而保障着行政方向；公共行政应当成为公平行政。行政分配资源、创设规范以及执法和管理应当实现平等对待，社会成员应当平等地成为公共领域的受益人，行政领域必要的政策优惠不能发展为差别对待甚至异化为特权；公共行政应当成为公正行政。公正行政要求行政出于无私动机和正当考虑，不相关因素和非正常影响禁止进入行政过程，排除私念和特殊利益考虑，通过制度化的利益安排推动公正行政以维护政府的公正形象；公共行政应当成为公信行政。行政领域的政府承诺的兑现率直接影响着人们对行政的信任程度，讲求信用的行政容易获取公共信任，有利于在行政与社会和公众之间加强沟通和达成共识，从而促进行政的公共意识并发展行政效率。 [9]
二 平衡行政理念
现代行政为平衡行政。行政是一类国家权力运作生成特殊社会关系的过程，这类特殊社会关系可以抽象和简化为行政权力与公民权利之间的关系。国家权力与公民权利关系首先是一个
宪法命题。民主国家的
宪法宣告人民主权的理想和原则，
宪法理想的实践与宪政原则的生活化，依赖于人民权利转化为国家权力并有效运转，具体化为公民权利并充分实现，依赖于国家权力与公民权利关系的正常发展。现实中的国家权力与公民权利关系异常复杂：国家权力为公民权利的主张排除障碍和设置保障，为公民权利的主张、实现、丰富和发展提供资源和条件，而国家权力专横无论表现在立法、行政或司法领域，都会构成对公民权利的威胁和侵害；公民权利的主张和实现促进了公民对国家权力过程的参与和监督，为国家权力运作输入支持和动力，但由于人性等原因引起的权利滥用则会抵消权力的权威和实效。国家权力与公民权利关系的正向发展刻划着宪政进程将推动人民主权理想的实现，其负向蔓延则破坏了
宪法结构会导致专制或无政府状态。行政领域是权力与权利关系演练的主要舞台，行政过程不再是单纯权力意志的体现而是行政权力与公民权利的共同表演。[10] 行政权力与公民权利既会产生对立又能形成统一，其对立统一需要行政领域平衡理念与机制的支撑和支持。
平衡行政应当成为行政的根本理念。在民主宪政体制中，无论行政权力与其它国家权力构建了怎样的关系，制约和平衡已成为权力关系的基本精神。但广泛存在的权力领域背离权力制衡精神的行政权力的扩张侵蚀着立法和司法的地盘可能突破
宪法框架容易形 成 行 政 专横。行政专横同样会阻碍行政领域权力与权利关系的平衡、稳定和发展。"官本位"和"权力本位"的思想观念孕育的专横行政眼中并无权利，行政社会打造的行政关系生硬僵化足以泯灭自由和人性。"权利本位"的法学新理念成功地引导人们严重关注权力并要求行政认真看待权利，权力与权利关系在多个层面上为人反思和重新推断。[11] 行政法学界近几年来围绕管理论、控权论和平衡论的论争模拟了不同的行政过程并折射了相异的价值趋向。[12] 无论持有怎样的观点，人们普遍认为，行政过程不再是单纯权力意志的体现而可以描绘为行政方与相对方两个方面对行政关系的共建。任何本位思想和观念都会有损权力与权利既独立又统一的和平共处，民主立宪和
宪法指引下的制度发展，比如立法制度、程序制度、司法审查制度、国家赔偿制度的构建与完善，是权力与权利和平共处与平衡发展的根本保证。行政领域管理依旧是主线但其中的民主化和法制化不断造就着针对管理方的控权，管理与控权耳濡目染形成和建构的对等、对话、对抗的观念和机制有利于平衡行政的实现和发展。
