法治行政基本理念
肖金明
【摘要】公共行政、平衡行政、法治行政、程序行政等基本理念贯穿于现代行政的全过程。无论行政创设规范还是适用规范，都应接受公共行政理念的支配，保持和维护行政权力的公共性能，抑制和摒除各类行政私化现象；行政领域倡导平衡精神，将形成权利与义务、职权与职责、权力与权利以及公平与效率之间的平衡关系，实现平衡行政；在行政法治化进程中，建立和发展法律对行政的绝对权威，展现法律在作用于行政时与人情、金钱、权力等比较具有的至上或优先地位，达成法治行政；现代行政奉行通过程序实现正义的法治路线，由程序建构行政过程，关爱民主、公正、效率等价值，追寻实体正义和程序正义。
【关键词】公共行政；平衡行政；法治行政；程序行政
【全文】
目次
一、公共行政理念
二、平衡行政理念
三、法治行政理念
四、程序行政理念
论及行政，人们可以从不同角度，比如行政学、管理学、法学等学科角度，阐释各不相同的观点和学说。行政可以被解释为国家意志的执行，或者国家的组织活动，或者国家事务的管理，或者与立法、司法并行的国家职能，或者展现公共管理的法律行为或者行政权力运作现象或者其它。[1] 无论关于行政的管理说、职能说、行为说、权力说或者其它学说，自有其道理和逻辑。能否从不同的视角观察行政并且是否注意到与行政相关的如下现象：行政过程越公开，对行政的参与和监督就越广泛和深入，由此推动着行政民主化进程；政府与市场关系日渐明朗，政府推行行政机构改革并逐步实现行政职能转变，由此而来的创业自由、国民待遇、公平竞争成就着越来越成熟的市场经济；行政寻租等腐败现象为人注目，政府致力于维护和恢复行政机构及其权力的公共性能以重树政府和行政的公共形象；行政领域的侵权现象令人忧虑，全社会对权利的关注促使政府厉行法治以期改善行政领域的人权保障状况……对若干行政现象的观察和思考会促使人们更现实地谈论行政，并对行政作出由宏至微的解释和描述。[2] 在对行政的理解和描述中，人们将不约而同地使用公共行政、平衡行政、法治行政、程序行政等词汇展示理想的行政和行政的未来。
一 公共行政理念
现代行政乃公共行政。[3] 行政是一类国家权力运作产生特别社会现象的过程，产生行政现象的这类国家权力，在当今不同的权力体制下大都被称为行政权力。在民主宪政国家里，行政权力源自人民主权或称人民权利，与立法、司法等其它国家权力一同属于公共权力范畴。这是确立公共行政理念的认识根源和理论根据。人民可以选择和更换政府是近现代以来维系国家权力公共性质的根本保障，人民可以参与和监督行政是近现代以来维持国家权力公共性能的根本保证。这是公共行政理念的当然推断和逻辑发展。基于公共行政理念的另一逻辑推断便是：政府和行政腐败意味着背离行政权力的公共性质和对人民的背叛。[4] 行政权力的公共性质决定了它的公共性能，其运作与公共秩序、公共利益相关联，为社会和民众提供公共政策和发展公共服务，维护公共秩序和实现公共利益是行政权力公共性能和人民主权原则的真实展现。[5] 行政权力的公共性质还表现为其运作需要公共支持。来自民众的公共信任是政府和行政力量的源泉，缺乏民众的公共信任难以推行有效行政；公共权力运作需要成本支出，行政领域的公共开支应由公共负担，公共负担意味着国家税收和政府收费。税收和行政收费支持的公共费用为行政权力提供运作动力。
公共行政应当成为行政的首要理念。在行政的历史上，行政曾是国家的主导并听命于君王成为一家之行政，也曾是社会的主宰发展着行政社会并滋生特权。近现代以来普遍流行的公共行政观念与民主和宪政制度并行改变和调整着行政在国家和社会中的位置和功能，促进了行政的文明和进步。尽管国家权力结构和框架有所差异，行政权力在不同的政治结构和框架中地位存在不同，但民主与宪政制度确立了如下权力的逻辑顺序：立法置于先，行政于中间，司法为终端。立法置其前、司法断其后的权力格局和权力制约精神，有助于桀骜不驯的行政权力安分守法，这是人类社会的宝贵经验。尽管不同国家政治民主化程度不同，但民主与法制的发展不同程度地提升着行政领域民主化程度，参与行政过程和监督政府行为，抵制和削弱了行政权力的专横跋扈，这同样是人类社会的珍贵经验。以权力制约权力与以权利制约权力相辅相成，旨在谨防行政越轨和警惕行政失常以避免政府和行政私化。政府和行政私化是行政权力异化的基本表现，异化的行政权力习惯于为部门利益作出政策或法律安排，倾向于为集团利益提供行政关照、为私人或少数人提供特殊、专门的优惠和服务。人们相信以权力制约权力和以权利制约权力的机制以及相关制度的发展将抑制行政权力公共性能的弱化甚或丧失，在民主不充分的环境里，人们也在法治理想的感召下希望通过制度创新预防和消除行政权力异化，但制度毕竟不是万能的，任何制度都是由人制定和执行的，人的思想观念直接影响着制度的水平和效应，况且任何一种制度都内含着一定的观念和精神，因而必须倡导公共行政理念，强化政府和行政公私分明的观念。
