改变城乡二元经济结构的若干法律思考
李昌麒;孟庆瑜
【摘要】城乡二元经济结构是中国社会经济发展过程中的显著特征，也是完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的重大阻滞。其中，包括主体、产权、交易和分配等在内的城乡二元的现行法律制度的缺陷，是这一问题得以形成和延续的制度根源。探寻改变城乡二元经济结构，逐步实现城乡经济一体化发展的法律出路，将是一项长期而艰巨的系统工程，消除城乡居民之间的各种不平等待遇，制定《农业现代化促进法》、《就业法》和《小城镇法》，完善可持续发展政策法律体系，应成为实现这一目标过程中的重要制度对策。
【关键词】城乡二元；城乡一体化；法律制度
【全文】
二元经济结构最早是由美国经济学家刘易斯提出来的，用来说明发展中国家的工农城乡之间的对立及其运动过程中所出现的分化。我国是世界上最大的发展中国家，也是一个典型的城乡分治的二元经济结构国家，这种二元经济结构导致了农村和城市在许多方面的差异。城乡二元经济结构在中国的形成和发展是由当时的经济基础所决定的，有其存在的客观必然性。发端于20世纪70年代末并取得重大成果的中国经济体制改革，并没有从根本上改变这一局面，人们看到的依然是一个两极对比极其鲜明的城乡生活画卷。针对我国日益加剧的城乡二元经济结构的现实，《
中共中央在关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，明确提出了要建立“有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”的任务，这也是树立和落实科学发展观所要求解决的重要的问题。
在完善社会主义市场经济体制、全面建设小康、构建和谐社会的目标和蓝图的指引下，打破城乡分治，统筹城乡发展，改变过去那种“城乡分而治之”的管理体制，以城乡协调发展为目标，对城市和乡村的经济社会发展进行统一的筹划和安排，建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，就成为了我国未来社会发展中必须解决的重大的社会问题。本文拟从法律的视域，对城乡二元经济结构的制度成因、路径选择和制度安排等方面做出一些分析与探索。
一、城乡二元经济结构的制度成因分析
城乡二元结构是一个多向度的社会经济现象。在经济层面，表现为城镇与乡村在所有制及其在交换、分配、就业、税赋等方面存在的政策差异；在社会层面，则表现为城镇与乡村居民在教育、医疗、劳动、社会保障、养老、福利等方面适用不同的政策。这种二元体制存在的理论基础是基于在高度集中的计划经济体制下城市和乡村的所有制的不同，即城镇以全民所有制为主，乡村以集体所有制为主。 在崇尚民主与法治，建立与发展社会主义市场经济体制的当今的社会经济条件下，城乡二元经济结构体制已经丧失了其存在的理论依据和实施基础，然而，在我国持续发生的经济体制改革和制度变迁过程中，这种体制依然通过各种途径得以沉淀、延续，乃至进一步滋生。其中，“三农”问题正是这种城乡二元社会经济结构的集中体现和本质反映。城乡二元经济结构和“三农”问题已经成为横亘在完善社会主义市场经济体制，全面建设小康社会进程中的最大障碍和制约因素。适应市场经济对法制的本质要求，全面审视我国现行的相关经济法律制度，我们不难发现其中存在着不少阻碍城乡经济一体化，甚至强化城乡二元经济结构的制度表现和根源：
（一）农村居民没有完全获得市场主体应有的法律地位。众所周知，独立、平等是市场主体自由参与市场经济生活的基本法律前提。从我国现行的市场经济法律制度来看，相关法律是不加区别地赋予所有市场主体以平等法律资格的，城乡居民之间没有什么不同。但是，我国至今仍在实行的实际发挥着市场主体资格原始确认功能的户籍制度却是城乡有别的。由于在我国当前的社会经济体制下，户籍制度实际上发挥着“国家进行资源调配和利益格局调整的视窗系统和操作平台”的功能，“户籍的登记注册以及对个人居住、迁移的管制制度，既是策略选择的结果，又是巩固这一分配格局和状况的关键路径”， 因此，这种城乡有别的户籍管理制度实际上在制造和巩固城乡居民之间的名义或形式平等下的实质不平等。这种具有明显等级制、身份制的户籍制度，从一个人诞生之时起就为其设定了未来的法律待遇前景。城乡户口的不同，直接关系到个人获取收入的机会和资源的差异，这不仅仅表现在货币收入方面的差距，更重要的是其他非货币性的收入差距，如医疗卫生条件、福利、教育、就业以及其他待遇等。农业户口把农民紧紧地束缚在土地上，使广大农民失去了择业自由，不能享受由国家提供给城市居民的各种公共服务和福利待遇。在农业收入低下、农民增收困难的情况下，大量农民离开土地，涌向城市，谋求生活，实是面对这种法律不平等待遇的无奈之举。本来农民进城之后，他们为城市建设和发展做出重大贡献，其中相当一部分已经成了“产业工人”，但是他们仍然不能享受与从事同类职业的城市人口的平等待遇，他们往往处于重劳力、低工资、无保障的弱势境地。尽管在社会关系渐趋复杂的当今条件下，在法律上明确不同主体或一个主体的不同社会角色及其待遇仍然有其合法性和合理性，但这决不能成为划分社会等级、实施差别法律待遇的当然理由。因此，近些年来，一些省市开始取消城乡居民在户籍上的区别管理，推动城乡居民身份统一的做法，进而逐步实现城乡居民在社会保障等分配制度上的统一或一体化。这对于改善农村居民的法律地位，特别是分配制度上的天然弱势境地是有其积极意义的。但是，在具体操作过程中，这种对户口的控制和管理的松动常常是一种非对称性的制度交易，仍难以避免在具体运行中可能产生的新的不平等问题。
