从上面的概念可以看出，实质说是认为无论相对人的请求有无依据，是否合法，行政主体都必须应满足相对人的实质要求为前提，否则构成行政不作为，这样的提法有欠妥之处；而评价说以及王连昌教授认为行政不作为既包括合法的的行为和违法的行为，本文认为如果认为履行不作为义务是行政不作为，从而推导出行政不作为也有合法行为，但是负有不作为义务的人不去履行该义务，当然地不会形成特定主体之间的法律关系，也不可能产生法律行为，不是一种法律事实，不需要法律去调整它，规范它，所以行政不作为只能是违法行政行为，而不包括合法的行政行为。程序说提出了以程序的审查为为标准来区分行政不作为以及违法说认为行政不作为是一种违法行为都有一定的可取之处，但是，本文认为行政不作为的定义应该总结如下：
　　行政不作为指的是行政主体及其工作人员在其所属职权范围内，负有某种法定的作为义务，且有作为的可能性的情况下而在程序上有所不为的违法行为。
　　（二）行政不作为和否定性行政行为
　　行政不作为是程序上有所不为的违法行为，而否定性行政行为是以明确的姿态或积极的行为作出拒绝、否定性的行政行为。区别是显而易见的，行政不作为是程序上的及实体上都不为，而否定性行政行为则指的是程序上为而实体上不为的情况。以申请颁发营业执照为例，如果行政机关审查申请条件，作出不予颁发营业执照的行政行为是否定性行政行为，而行政机关不予审查或拖延审查则是行政不作为行为。
　　（三）行政不作为和违法的行政行为
　　从上面的行政不作为概念得出，行政不作为只能是违法行政行为，而不包括合法的行政行为。而违反行政行为指的是违法的作为和行政不作为两部分构成的，简单的说违法的行政行为包括行政不作为，而行政不作为都是违法的行政行为。
　　二、行政不作为的危害性及类型
　　（一）行政不作为的危害性
　　在终结出行政不作为的定义之后，就可以明显看出这种行政行为的特征以及其造成的危害性。
　　1．逾期性。行政机关及其工作人员在办理行政案件的过程中常常会逾期不予答复行政相对人提出的请求或者是拖延履行，在法定期限内没有作出法定程序的行为，致使相对人的合法权益造成重大的损失。例如行政机关在受理行政相对人申请颁发营业执照的申请后，在程序上就不予审理，听之任之，超过法定的审理期间而不给予答复。
　　2．隐蔽性。现实生活中，行政不作为尤其是依职权的行政不作为由于隐蔽性，致使国家和个人的利益屡屡受到损害。行政不作为由于其隐蔽性，在事件未暴光之前一直充当地方主义的保护伞，（安徽阜阳的劣质奶粉事件，山西黑窑事件，山西煤矿透水事件等）固然一方面是商业性的驱使使商人为不法利益铤而走险，但另一方面是政府的相关部门应该为其不作为承担责任。

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