民营化和全球化下的民主问题：通过行政法让市场更负责任
Alfred C.Aman 樊川译
【全文】
序 言
在本文中，我将通过把如是治理的变化置入全球化的情境中，来分析传统政府公共服务的民营化的问题。例如，私人监狱和全球化之间的联系起初看起来似乎有些微妙。像监狱这样重要的国内机构与全球经济究竟有什么关系？我在本文三个部分的讨论中提到这个问题。我在第一部分主张：美国以及其他一些国家政府公共服务的民营化进程大量表现为放松规制的趋势，在这些国家的各个层面，市场以及市场主张正逐渐取代以政府为中心的方法来解决各种规制问题。[1]
从政府向市场转化的原因很庞杂[2]。这不仅仅是规制的方法像钟摆一样从自由到保守做周期性摇摆。而且，这种未来的趋向以及政府所设想并履行其职责的基本方法，与公共及私人部门各个层面上的决策者怎样看待全球化有密切的联系。同政府公共服务的民营化（进程）产生共鸣的，主要是建立在市场以及由市场产生的竞争之基础上的全球化的经济概念。这些市场是分化的，并且更多的被认为是种隐喻而非真实存在。它们通常更多是某种可选择的规制形式，而不是以“完全私人性”来取代曾经的“完全的公共性”。
第二部分将考虑民营化趋势对公私之间区别本身所产生的影响，以及它对一般民主的隐喻。全球化下的“民主问题”涉及到缺乏透明度，缺乏公众参与以及缺乏使公众参与产生影响的必要信息流。这些问题源于政治经济全球化进程和当地的民主参与进程之间的脱节。全球性经济及其产生的竞争鼓励部分公共和私人部门削减成本，当公共部门出现通过民营化来削减成本时，特别是当一些规制市场的手段把这些市场本质上当成“私人”的来对待，个人行为遵从市场的力量表面上是出于自愿，而实际上是受到行政干预时，民主问题就会加剧。这样的方法，在实质上减少了在各种决策过程中的公众参与[3]。甚至更为重要的是，随着政府公共服务被民营化，人们再也不能方便地获取使公众参与有意义的消息[4]。
正如我在第二部分也提及的，存在有多种类型的市场和不同形式的民主。决策中新的程序手段对于使不同种类的市场适当地对公民负责很有必要。出于这个目的，我讨论了公众参与或者民主的各种形式，包括股东民主，消费者民主以及行政民主。为了有助于解释一定的市场和一定的民主形式最为契合，我拓展了“全球流通形式”的概念。我主张相关市场隐喻性越多，决策中就越需要公众参与，以免非法的流通形式被用于现在正进行的各种全球化经济竞争。
最后，总而言之，我假设了有助于充分理解民主全球化的两个相关概念：全球公平和全球公共利益。使国内市场对公众更加负责能够减少全球化所致的一个重要外部性因素——“民主赤字”，但全球化进程也有助于塑造并影响国内法律趋势。这个过程与超越地方观念的政治有联系，并可能提供关于转变的新观念和新方法。地方层次的这个过程，可以同超越地方的网络和政治运动相勾联，也可以作为外在的对地方多数人的政治压力源泉。同样的，新的网络和新的观念可以丰富全球化之下地方层次上更多自觉的沟通。
一、全球化和市场
“全球化”这个词通常有很多意思——从传统的国际化概念[5]到美国化[6]，再到所有包含“全世界范围”[7]的概念。我是特指一个动态的，高度具体的法律、经济和社会过程，这个过程实际上使形成观念、解决问题以及促进经济财富增长的公共和私人手段国际化[8]。无论是关于环境污染的问题，还是关于汽车或跑鞋最有效率的生产及分配销售模式的问题，根据这些问题及其可能产生的利润被概念化并被执行的方式，政府在各个方面的重要性都有所下降。[9]传统上，以国家和政府为核心的规制通常与发展商贸及解决问题的方式产生冲突。当这种情况发生时，全球化总是始终和私人市场及以市场为基础的方法联系在一起[10]。但是，全球化本身并不必然倾向于市场或者排除用行政手段来解决全球化的外部性。政府可以扮演某种角色，然而出于多方面的原因，这个角色不能导致传统命令控制式的规制。事实上，相关权限的多元性，政府部门依靠其自身解决全球化问题上的无能，以及保留当前产业并吸引新的投资和工作岗位的动机，都是使以政府为中心的规制本身中的竞争加剧的重要因素，无论它是规制的[11]、经济的[12]还是文化[13]的。这些竞争发生的各种形式就是我所称的“全球流通形式”。在这些领域中的竞争，最好可以产生有成效的方法来处理面临的问题，最坏也可以产生一个解决相关问题的最小公分母。走向上、中、下三种结果皆有可能[14]，并且会产生不同的新兴的公共和私人力量。这样，不同种类的市场或者市场方法会导致产生不同的问题，这些问题涉及公平、透明、以及产生合法与非法的全球流通形式。事实上，人们怎样定义并应用公私之间的区别，与公众在决定何种流通形式可用于经济、规制或者文化领域的竞争方面所发挥作用的程度有莫大关系。
（一）对全球流通形式的定义
当某个行为最好被视为公共行为而忽略其行为人的身份时，“全球流通形式”的观念对于定义该行为是有帮助的。全球流通形式实际上是政府为了保持经济上的竞争力以有利于已经在其权限内生活和投资的居民，以及政府为了吸引各种新的投资者而愿意支付的价格。通货的最普遍的形式是金钱，它产生于较少的付出或者更有效的提供政府服务，或者两者皆而有之。较低的税率和较低的规制成本，以及对基础设施和人力资源的投资对于创造、刺激并维持经济增长是必要的[15]。
并不是一切全球流通形式的形式都是合法的。例如，如果某个特定政府或经济单位的竞争力包括在监狱民营化过程中而积攒下来的钱，并且那些储蓄部分来自于囚犯所固有的
宪法权利被有效剥夺的事实的话，那么这样的竞争力是非法的[16]。同样，如果全球流通形式产生于只关心短期所得，而忽视可预见的长期成本所做出的经济决策的话，以及如果受影响的公众没有以一种有效的方式获得那些事关成败的信息的话，就会产生法律上的问题[17]。童工[18]、低工资[19]，以及不安全的工作条件[20]都是全球流通形式的有争议的非法形式。它们都为有关的地方和个人提供竞争优势。但是，人们付出的代价是不能充分为他们自己做出选择，或者没有意识到达成“契约”所付出的真正代价。比如，有毒垃圾场对于那些可能承受其代价的人并不完全明显，或者那些个人可能几乎没有或者根本没有有效的力量去抵制它[21]。
主要用经济的、竞争的词汇来给全球化下定义能轻易地支持国内的政治主张，这些主张一般倾向于市场多于政府干预，倾向于用个人主义的方法多于用集体主义的方法解决问题，以及倾向于正在普遍蔓延的政府怀疑主义（常常是不健康的）[22]。它鼓励通过全球流通形式来实现发展。但是，民营化运动能从政治的花言巧语、意识形态目的以及信仰的混乱中摆脱出来。为了更充分地解释公私之间的区别如何以新的、更民主的方式得以应用，我会区别不同种类的市场以及与之相伴的政治。
(二)市场与政治之间的分化和匹配
政府在各个方面上都被认为是有范围限制的，经济单位则试图使其资源最大化并与其他经济单位有效的进行竞争，无论它们是州、城市或者相邻的郡县，或者是世界范围内的其他地方[23]。政府提供公共服务并不总是有效率的。有时，它或许能有效提供某种公共服务[24]，但前提是该公共服务单位有较大规模或者能较为有效地结合其他经济单位的力量并消除简单的重复[25]。相对于政府部门有范围限制，私人行为主体常常处于更有利的地位来界定问题并解决之，而不会受制于不合理的范围限制。至少在理论上这就是为什么把某种公共服务通过合同外包给私人所产生的效率，超过即使是一个有效率的政府部门所能提供服务的效率。当然，随着市场竞争原则而实现的效率很可能在私人主体中产生，它们通常以利润最大化作为其首要目标。在很多事例中，私人部门的效率目标与公共目标是一致的，但是正如我们将在下面看到的，独自的市场主张并没有足够宽泛到包含所有相关的公共价值。
