公共政策法律化还将受到其他因素的限制。人们对政策立法必要性的认识，社会心理的承受能力以及民众的政治支持，社会各政治主体、利益集团以及其他国家机关甚至新闻媒介，对公共政策的法律化都有极其重要的影响。公共政策法律化的实质是立法，它必须遵循某些立法的基本原则：实事求是、从实际出发，原则性与灵活性结合，稳定性与适时废、立、改，保持法制统一及法律体系的内在协调，发扬民主、集思广益、广泛征求意见，吸收、借鉴国内外成功、有益经验等。[21]这些原则是所有立法都要普遍遵循的原则，也是公共政策在进行法律化时应有的限度。另一方面，立法虽然受社会物质生活条件的限制，但同时也受立法者对规律认识程度和尊重程度的限制，即立法者主观意志的限制。公共政策的制定者主要是各级政府。“就与法律相区别的公共政策来说，政策制定者主要是各级政府及负责人。”[22]法律的制定者主要是各级立法机关。“立法机关是以立法为最主要标志、最主要功能甚至是惟一职能的立法主体。”[23]政府所制定出的公共政策并非都能得到立法机关的关注，即使能引起其关注的公共政策最终也并非都能被法律化——立法机关将根据具体情况做出立法的决断。这意味着公共政策法律化将受到立法者主观意志的限制。此外，公共政策法律化的限度还表现在形式方面。公共政策的表现形式多种多样，除法律规章外还有行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等，[24]其中包括规范形式也包括非规范形式；而法律的表现形式则比较单一，主要是以规范性文件形式存在的。由此可见，后者对形式的要求要明显高于前者。这决定了公共政策在向法律转化的过程中，必须进行从非规范到规范的形式转变，而这显然要取决于立法水平的高低。可以说，立法技术的发达程度从某种意义上也将制约公共政策的法律化。
　　在依法治国、建设社会主义法治国家的今天，公共政策的法律化具有重要的意义。[25]但也应当看到，法律化并非是公共政策在现代社会发展的惟一方向。公共政策除法律化以外，能获得合法地位并具有公共权威性和约束性的途径，还有公共政策的法规化和社会化等。而就公共政策法律化问题的内部而言，并非所有公共政策都可以法律化，公共政策的法律化必然存在着一定限度。意识到这一限度的存在并重视其重要性，防范将公共政策不加限制的法律化的泛法治主义，对建设现代法治国家同样具有重要的意义。
　　
【注释】　 张文显.法理学.北京:高等教育出版社、北京大学出版社,1999.382.

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