二、层次限度：公共政策的下位性
　　公共政策与法律皆为有关公共事务管理的规范与准则，公共性是二者共同的基本属性。公共政策顾名思义即为“公共”而制定的政策，“公共性是公共政策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基准性价值，成为公共政策分析的基本理念和核心精神。”[9]而管理社会公共事务、维持公共生活基本秩序同时也是法律的重要职能之一，“法律的公共功能，是法律基于其社会性或共同性，而对社会公共事务所具有的管理能力，即法律调整社会公共事务、执行社会职能的作用能力。”[10]公共政策与法律虽同为管理公共事务的规范，但二者在层次上毕竟有着重大差别。法律在法治社会中无疑具有最高位阶，其他社会规范统统都要退居次席，公共政策在法律面前自然要位居下位。与此同时，公共政策也是现代法律重要的非正式渊源，它们之间存在着密切的源流关系。这决定了公共政策决不能实现全盘法律化，否则将会混淆二者之间的源流关系，甚至导致公共政策对法律的僭越。有学者虽认为法律“既包括国家制定的法律，也包括社会决策赖以制定和重新制立的公共秩序决定。”[11]但“从公共政策学的角度讲，法律是公共政策系统的有机组成部分，是公共政策的一种特殊表现形式。”[12]公共政策在广义上应当包括法律，而在狭义上则与法律相对。公共政策与法律在当代似乎表现出了强烈地渗透与融合趋势。西方社会秉承“政治中立”的传统，历来视政策与法律为毫不相干的两个体系。各国在战后都普遍强调运用政策手段干预社会生活，其法律为适应政策而不断调整，政策对法律的影响日渐明显。[13]学者们开始运用政策的观点、方法研究法律，故公共政策学在创立时曾有“政策法学派”之称，而后逐渐演化成为纵横于法学与政策科学间的交叉学科——法律政策学。这种趋势在实践中的体现丝毫不逊色于理论领域。西方国家在当代出现了一系列以“政策法”冠名的立法，但“政策法”这一语词在中国似乎另有含义。“所谓‘政策法’，是指这样一种不稳定的法律实践状态，即在管理国家和社会生活的过程中，重视党和国家的政策；相对轻视法律的职能；视政策为法律的灵魂，以法律为政策的表现形式和辅助手段；以政策为最高的行为准则，以法律为次要的行为准则；当法律与政策发生矛盾与冲突时，则完全以政策办事；由于政策是党的领导机关所制定的，又靠党和国家的各级干部来执行，因此，在实践中形成‘人’的作用高于‘法’的作用的普遍见解”，[14]其实质是政策借助法律之名而行超越法律、替代法律之实。虽然法律政策学在法学和政策学研究领域具有重大理论的价值，但所谓的“政策法”对当代法治社会的构建却毫无裨益。“政策法”在新中国法制建设史上曾颇具影响，在公共政策法律化的进程中尤其要防止公共政策沦为“政策法”。
　　三、条件限度：全局、稳定、成熟、必要

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