试论公共政策法律化的限度
屈振辉
【摘要】在现代法治社会中，公共政策与法律皆不可或缺。饱经法律虚无主义的中国社会，在走向法治主义的进程中难免出现泛法治主义的倾向。公共政策法律化虽然是政策发展的趋势和法治社会的要求，但并非所有公共政策都可以且都能够实现法律化。公共政策法律化应当有其合理的限度。
【关键词】公共政策法律化；限度；法治社会
【全文】
有关政策与法律的关系研究最早缘起于法学领域，而后又逐渐为公共管理学界所普遍关注，从而成为法学与公共管理学研究的共同论域。“政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等根本方面是高度一致的。”[1]在法治日臻完善的今天，法律替代政策已成为主要的治国手段，其重要性也逐渐为人们所认识。随着法治观念的日渐深入和法律地位的日益擢升，越来越多的公共政策被上升为法律，它已俨然成为了现代法律的重要渊源。“政策的法律化是现代国家依法治国的客观要求”，[2]建设现代化法治国家必然要求将更多的公共政策转化为法律。然而公共政策的法律化并非没有限度。“政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的政策上升为法律的过程，也称为政策立法。”[3]公共政策法律化的定义虽概括了其基本限度但并不全面，本文试图从更为广阔的视野对该问题进行整体性思考。
笔者认为，公共政策法律化至少存在以下四个方面的限度：
一、先决限度：法律局限性的存在
法律至上是法治社会的首要特征，但是法律却并非万能而是有限的。“所谓法律的局限性，指法律基于其防范人性弱点工具的特质在取得其积极价值之同时不可避免地要付出的代价，是法律由于其技术上的特点不能完善地实现其目的的情况。”[4]古希腊思想家柏拉图、亚里士多德，西方法学家庞德、博登海默以及当代我国学者张文显、徐国栋和董暤等都曾对法律的局限性问题有过精辟的论述。[5]概括而言，法律的局限主要表现在以下六个方面：一是法律具有天生保守的倾向和难以应变的弊端；二是法律无法全面涵盖和适应已经存在或即将发生的社会现象；三是法律语言的拙劣导致自由裁量范围的扩大化；四是法律总是存在从管理走向强制、从控制走向压制的潜在危险；五是法律执行的成本问题；六是法律的实现总要受制于一定的外部条件。“当代中国经历从20世纪5O年代的法律蒙昧阶段，到六七十年代的法律虚无阶段。直到80年代的法律工具阶段，如今法律万能的神话又自9O年代起在中国流行，并有在2l世纪泛滥的迹象。”[6]崇尚法治并不等于惟法是治，法治传统的缺乏使得中国在法治建设中极易走向泛法治主义。泛法治主义“无限夸大法治的作用，无视法律自身的缺陷而引起的法治局限性，其隐含观念为‘法律万能化’。”它掩盖法治缺陷以及法律局限性，违背法律信仰的本质，并视法律为纯粹的治理工具从而忽视法治的追求目标。[7]立法是法治的起点，也是泛法治主义泛滥的源头。政策法律化的实质就是立法，由于受泛法治主义影响，它很容易走向过度化的极端。既然法律存在着其局限性，就不能将所有的政策都法律化。在政策法律化的进程中，应当合理区分政策和法律的界限，给政策留出应有的存在空间。法律是法治社会主要的却非唯一的治理手段，法律的局限性需要依靠其他的治理手段予以补足，这其中当然也包括了政策。政策与法律虽有着诸多相似之处，但政策在指导性、号召性、教育性、灵活性、临时性、具体性以及非规范性等方面明显优于法律，从而可在某种程度上充分弥补法律的不足。[8]在法治社会中无视政策对法律的补充作用，无限度地进行政策法律化，妄图以法律替代各种政策，其最终结果将导致政策在法治社会中的消亡。这对法治建设有百害而无一利，法律局限性的存在也因而成为了公共政策法律化的先决限度。
