行政信赖保护之立法思考-法搜-中国法律信息搜索网

　　至于能否将信赖保护作为行政程序法的立法目的，还取决于法学界、立法者的认知程度。笔者认为，随着服务行政、实质正义理念的提升，将增进人民对行政的信赖作为行政程序法的立法目的，也是可取的。
　　二、信赖保护的性质：是实体性保护还是程序性保护，抑或其他？
　　信赖保护既具有实体性保护的性质，又具有程序性保护的性质。如有学者认为的那样，信赖保护是一个实体与程序兼具的原则。[3](P171)至于行政程序法是否应规定行政行为的有关实体规则，多数学者持肯定态度。其理由主要有：第一，实体性规范很难制定或编纂成统一法典，为使有关基本原则在所有行政领域和所有行政行为中得到遵循，在统一的行政程序法典中加以规定很有必要；第二，实体与程序难以分割，结合在一起有利于对行政行为的统一规范；第三，在程序法中规定有关实体规则已成为现代行政程序立法的一种发展趋势。[4]实体性保护在行政程序的立法当中较为常见。例如，德国《行政程序法》规定，行政机关在撤销违法的授益行政行为时应受正当合理的信赖的限制。只要构成信赖保护，就要么不予撤销，要么撤销但给予一定的补偿。在废止合法的授益行政行为时也要受到信赖保护的限制，应给符合信赖保护的相对人以补偿。我国台湾地区《行政程序法》有类似的规定。韩国《行政程序法》所规定的信赖保护也主要是实体性保护。①应松年教授主持的《行政程序法(试拟稿)》第11条第2款规定，行政行为不能随意变更和废止，由于所依据的法律、法规修改、变更和废止，或者由于实施行政行为所依据的客观情况发生变化，严重影响公共利益或第三人利益，需要变更或废止行政行为，由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当依法给予补偿。
　　对正当合理信赖的程序性保护在各国的行政程序立法中也有相应的规定。例如，德国《行政程序法》第73条规定，已展示的规划又有改动，以致首次涉及或更大涉及某一行政机关或第三人的利益的，应通知其有关的改动，并提供机会让其在两星期内表态或提出异议。第76条规定，已确定的规划在完成之前需要修改的，应经过新的规划确定程序。在出现无关紧要变更的情况下，规划确定机关展示规划确定程序的，无需听证程序，也不需要将规划确定决议予以公布。日本《行政程序法》第13条规定，拟为撤销许认可等不利益处分时，应举行听证，给相对人以陈述意见的机会。
　　信赖保护主要是适用于法律状态变更之际。实体性保护十分必要，程序性保护也不可忽视。丹宁勋爵指出：一个人如果拥有某种权利、利益或者未经表达意见即不应被剥夺的正当期望，则其应享有程序权利。[5](P182)没有程序性保护，不赋予行政相对人以参与权和请求权，实体性保护就难以实现。即使是实体性保护最终不能成立，相对人程序上的权利也不能抹杀。我国在进行行政程序立法时应该将行政信赖的程序性保护规定进去。姜明安教授主持的《行政程序法(试拟稿)》在行政规划部分对信赖的程序性保护作了规定，即对行政规划进行重大修改，适用制定规划同样的程序(第75条)。应松年教授主持的《行政程序法(试拟稿)》在行政规划部分对信赖的程序性保护也作了规定，即规划确定裁决生效之后，法律或者事实状态发生重大变更，需要废止或者做实质性变更的，行政机关应当重新开始规划程序(第149条)。笔者认为，行政信赖的程序性保护还需加强。一方面，如果行政机关明确向行政相对人表示其将遵循某种程序，相对人因此产生行政机关肯定会遵循该程序的预期，[6](P134)行政机关在变更该程序时，应该给予程序上的保护。另一方面也要给实体性保护设定程序上的请求权；对于那些难以运用存续、财产补偿等实体性保护方式加以保护的行政行为，也要赋予行政相对人参与权和请求权，让相对人有机会充分表达自己的意见，促使行政主体听取和考虑相对人的意见并作出合理的选择。概而言之，程序性信赖保护既要保护行政相对人对程序的信赖，也要保护行政相对人对实体的信赖。