行政信赖保护之立法思考
石佑启 王贵松
【摘要】人们对信赖保护的认识已经提到了一定的高度，将信赖保护规定在行政程序法之中已基本上形成共识。但信赖保护究竟是作为具体法律规则的立法还是作法律原则的立法，甚至能否作为行政程序法的立法目的之一？信赖保护仅仅是实体性保护，还是包括程序性保护？在构成要件上，是否需要与公共利益相权衡？在保护请求权上是否需要设定时效?等等，这些问题需要在立法上引起足够重视并得到妥善解决，以让信赖保护能够收到良好的效果。
【关键词】信赖保护；行政程序立法；公共利益的权衡
【全文】
行政信赖保护是指在法治行政过程中，行政主体在作出某种行为、承诺等具有一定可预见性的活动之后，不得随意改变，若基于维护公共利益的需要必须改变由此所形成的法律状态，应对公民、法人或者其他组织正当的既得权益和合理预期加以保护，否则行政主体应承担相应的法律责任。信赖保护在行政法上日益受到重视，相关的研究已取得初步的进展，并已进入到立法中来。对信赖保护的理论研究固然十分重要，但在实行成文法渊源的我国，如果信赖保护没有进入到立法中来，则很难在现实中发挥其重要作用。目前，信赖保护的法律化主要体现在行政程序立法之中。本文试图在梳理一些国家和地区行政程序立法的基础上，对信赖保护在行政程序法中究竟如何定位作些探讨，以期对我国统一行政程序立法有所裨益。
一、信赖保护的地位：是具体的法律规则还是法律原则，抑或其他？
从一些国家和地区的行政程序立法来看，信赖保护的地位大致有三种情况：第一，将信赖保护仅作为具体的法律规则来规定。例如，《瑞士行政程序法》(1968年)规定，当事人不因合理信赖确认处分有所作为，而受有不利益(第25条)；当事人不得因行政处分之宣示有瑕疵而受有不利益(第38条)。《联邦德国行政程序法》(1976年)仅于违法行政处分的撤销(第48条)、合法行政处分的废止(第49条)等法律规范当中将信赖保护予以规定。我国澳门地区《行政程序法》(1994年)也隐含着信赖保护的规定，即当行政行为系设定权利或设定受法律保护的利益的，有效的行政行为不可以自由废止(第121条)。第二，将信赖保护作为法律原则来规定，并通过法律规则加以具体化。例如，《葡萄牙行政程序法典》(1991年)在后来的修改中将信赖保护(包含于善意原则之中)作为一项原则予以规定(第6条A)。并在第140条中规定，行政行为已设定权利或受法律保护之利益，不可自由废止。《韩国行政程序法》(1996年)在总则中将信赖保护以法律原则的形式予以规定(第4条)。在其草案(1987年)当中则不仅规定了信赖保护原则，而且在具体规范(即对撤销或撤回行政处分的限制)中对该原则予以落实。在韩国大法院的判例中还将该原则的适用条件予以具体化。[1](P32)我国台湾地区《行政程序法》(1998年)第8条规定了信赖保护原则，并在违法行政处分的撤销、合法行政处分的废止等法律规范中对该原则予以具体化。第三，将信赖保护作为行政程序法的立法目的来规定。例如日本《行政程序法纲要案》(1989年)规定，该法的立法目之一就是确保国民对行政的信赖。韩国《行政程序法》第1条规定，该法的目的在于规定有关行政程序的共通事项，谋求国民的行政参与，确保行政的公正性、透明性及信赖性，保护国民权益。我国台湾地区《行政程序法》第1条也规定：“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖，特制定本法。”
