在这里，需要认真探询村民不能有效制约村干部的原因，因为在乡村的权力运作中，如果村民能有效制约村干部，使村干部与村民成为利益共同体，为村民服务，也就堵住了乡镇干预自治的路径而真正掌握自治权。第一，中国两千多年的皇权、族权统治下，农民从来都是被剥削管理的对象，即使建国后，他们仍然是被统治的对象，从来没有民主意识和权利观念，官本位和权力崇拜的思想深深植根在他们心里；其次，家庭联产承包责任制下，农民仍然是以家庭为单位的小农经济，分散的“原子”型个体无法对抗强势的公共权力，也造成了村民会议很难召集以及他们怕乱求稳的小农意识。第三，对村干部制约体制的建立对广大村民来讲是“公共物品”，村民普遍的有“搭便车”心理，都想不花费成本（反抗村干部的专断所付出的经济成本、与利害关系人社会关系断裂的社会成本以及付出的巨大精力、不成功的机会成本等）而享受利益（有效制约机制的建立，掌握自治权），所以没人站出来代表大家主张权利。最后，村民对制约村干部的权力毫无信心，没有政治功效感。这种心理既来自于传统，又来自于现实的政治环境，农民对中国历史和现实中的“潜规则”也深有体察，并且他们也实实在在的看不到自己的积极参与带来了什么实际的效果，“总是一场假”，当家的都是些“老面孔”。
（二）经济理性选择下的利益驱动
改革开放以后，随着我国社会主义市场经济的不断发展，人们的趋利意识不断增强，计划经济时代下的革命意识形态渐渐退出人们的思维，人们的思想也从理想主义向实用主义转变。社会选择方式由政治理性选择转向了经济理性选择[13]，而官员和公务员也都是追求自身利益最大化的理性人。同时乡村公共权力几乎可以实现对乡村资源的随意支配以及带来非常丰厚的帐外收入，从而成为村党支部和村委会的激烈争夺对象。
对于乡镇政府来说，除了政治上作为国家的代理人以外，他也有其自身的特殊利益。从94年实行分税制（分为国税和地税，地方财政由自己解决）以来，他便成为依赖于国家而又独立于国家利益的行动者[14]。地方财政大都困难重重，同时自从乡镇体制建立，机构和人员不断膨胀，维持机构和人员运转的费用也逐年增加，这些财政收入最后只能想法设法从农村汲取，保持对农村的控制成为乡镇政府的必需；在政务上，由于我国实行垂直型的领导体制，并且由于实现赶超而建立起现代化建设的动员体制，乡镇政府除了要推进村民自治以外，还担负着发展经济、维护治安、发展教育、计划生育等多项目标，而且为追求政绩，上级政府往往把经济社会目标化为层层指标分配给下级来完成，乡镇处在政府体制的最低层，指标的层层下压，最终要落在乡镇政府的肩上，要顺利的完成这些指标，乡镇政府自然需要有效控制村级组织，便于开展工作。这些都构成了乡镇政府干预控制乡村的利益动机。
（三）法律规定的缺陷并缺乏保障实施机制
《村组法》本身的制度设计不仅缺乏对乡村社会的深刻体察，而且立法技术上存在条文规定的原则性和模糊性的缺陷，法律后果模式的缺乏，看起来更像是一部“政策法”。正像有的学者指出的：“村组法的制定，实际上是一个行政过程，它带有大量的行政偏好和行政性文件的传统。如何去除其中的行政性因素，凸显法治的原则和价值，给村民自治提供良好的法律基础，可以说是中国村民自治顺利发展的重要挑战。”[15]
1． 法律规定存在的缺陷
首先，
《村组法》对乡村关系的基本定位是：乡镇对村给予“指导、支持和帮助”，村“协助”乡镇的工作。但是并没有明确规定“指导、支持和帮助”的方式、内容、范围和方法，也没有“协助”的形式和范围，更没有规定如果乡镇不履行“指导、支持和帮助”的义务或者非法干预并造成严重的后果，村委会如何获得救济，如果村委会不协助乡镇工作又应该承担怎样的法律责任。同样，在村党支部和村委的关系上，也只是规定要“发挥领导核心作用”，但却没有规定党的组织如何，在哪些方面，通过怎样的方法、何种方式进行领导。这样的模糊条文显然不能给乡镇和村党支部明确的行为导向，各方不仅会利用制度的空隙竭力争夺对自己有利的解释，而且即使明显的违背“指导”和“政治领导”关系，没有后果模式的规定也不会给自己带来任何法律责任，也就是说，如果他们在习惯心理支配和利益驱动下无视自治权的存在，收益很大，而风险很小，收益远大于成本，所以行为失范的可能性非常大。除此之外，法律将“威胁、贿赂、伪造选票”等妨害选举行为的调查处理权、村务公开问题的调查裁决权赋予乡镇政府，客观上增加了乡镇政府作为村委的上级组织的暗示，也为乡镇干预自治提供了更多的机会和渠道。
如上文所述，村民会议的召开并有效发挥作用是解决权力运行失范的关键一环，但是法律在规定村民会议是权力中心的同时，没有规定如果重大问题不经其决策、村规乡约不经其制定会有什么后果，同时它还把召集权给了村委会——“村民会议由村委会召开和主持”，对“不召开”同样没有规定任何法律责任，也没有一个具体的机构追究这种责任。这样一来，村委会不会自觉地把自己送上审判台，违背了“任何人不能作自己案件的法官”这一基本的程序正义的常识。
