统治，或者说“治民”的思维方式，从根本上藐视农民作为公民的权利主体地位，也使村委会组织法代替了应有的“村民自治法”，村组法的规定侧重于村委会的管理职能，对村民的权利则缺乏系统的规定和程序上的保障，以致很多根本无法落实。[30]不仅是立法上，一些学者也表现出很强的工具论倾向，比如有学者提出“村民自治的形式应该百花齐放，判定村民自治形式先进与否的标准，只能来自其能否推动农村的社会和谐和经济进步，能否建设社会主义新农村，而非其它。”[31]这无异于说，影响7亿农民的村民自治制度中的程序和实体规则都可以“百花齐放”，只要能“促进经济进步”，任何自治的异化都是可以容忍的。
　　应该认识到，村民自治不仅仅是一种管制农民的手段，其内在的最大价值在于更新农民的政治法律观念，用民主的实践来促进农民的现代化，使农民彻底摆脱对“人的依赖关系”，努力依法追求自己的利益，实现价值趋向多元化和生活方式的多样化，重新建立起区别于“伦理本位”的“个人本位”社会，为最终走向以类为本位的“自由个性”社会奠定基础。[32]当然，从法律的角度看，培植个人主体的关键便在于确立个人的权利主体地位。
　　应当彻底转变把村民自治当工具，把农民当作统治对象而非自治主体的思维方式。国家权力应当进一步退出农村社会，以营造农村社会自治的良好环境。自治是法治的基础，法治是自治的保障。国家权力应当给予村自治体的村务自治权利和村民的村民自治权利充分的尊重，在弱化权力直接控制力度的同时增加制度供给，为保障村民自治权利提供便利的帮助、支持和指导。应考虑将村组法更名为《村民自治法》，更加详尽的规定对村民自治权利的保障，以村民自治权利为核心构建全新的村民自治制度，摒弃工具论思维，真正把农民当作以其自身为目的法律主体。
　　对于农村现有的精英治理传统，以及在选举过程中存在的“精英—大众”支配关系[33]，应当持审慎宽容态度。一方面，村民自治制度应当引入公民社会的先进治理逻辑，使农民在自治权利行使过程中刷新政治法律观念；另一方面，应当培育积极社会资本，限制消极社会资本。对于农民在村民自治过程中的正当的利益结盟行为，即使是由小部分精英启动的，也应当予以允许。因为即使农民是被动员而参与公共事务管理，也是从扩大自己利益或关系网络出发而进行的选择，很难说这有损其自治权利。然而，为了避免小部分精英对内把持村务，对外抗拒国家正常管理，形成权力畸形膨胀的“土围子”，也必须保持国家对村自治体的必要管制。[34]当然，法律是具有可预期性，也是最便于农民权利救济的方式。
　　三、从“农民权利”到“公民权利”
　　农民在制度文本上的权利主体地位未确定，并不代表他们没有任何维护自己权利的机制。通常，民间法、地缘关系、宗族组织能够满足农民一部分权利要求。它们是低成本的，有时甚至也是高效率的。在建构村民自治制度过程中，仅仅从学理上或立法上求得概念的自洽是毫无意义的。所以，作为国家法的村组法（以及未来可能的《村民自治法》）在保证理论上的完整性的同时，不要忽视了民间法(规则、习惯)的作用。农村社会作为一种特殊的自然和人文空间，拥有一套不同于典型“现代社会”的运作逻辑，有时候，国家法甚至不得不向民间法（规则、习惯）妥协。[35]事实上，在私法领域（村民自治权行使过程中多数属于此领域），主体选择非正式的规则，往往可以排除国家法的适用。
　　基于以上基本判断，“农民权利”这个在立法中并未出现的概念，在学理上有了它存在的意义。它表征着当今中国“农民”这一群体的特殊性：一方面，农民生活方式和生存空间的特殊性，决定了农民对某些权利的享有（如村民自治权利和农村土地承包经营权）；另一方面，农民社会地位的边缘性，决定了在权利分配格局中农民的弱势地位。[36]

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